II SA/Kr 592/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi K. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 25 listopada 2009r. (......), na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. Nr 121 z 2004r., poz. 1266) i art. 104 kpa Starosta K. : - zezwolił K.S. i k.S. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0375 ha (w tym : 0,0375 ha R II) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w miejscowości M. , gm.W. , zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, - wyłączył z produkcji rolnej część w/w gruntu o pow. 0,0171 ha nieodpłatnie (zgodnie z treścią art. 12 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), - ustalił należność za wyłączenie z produkcji rolnej w/w gruntu za nadwyżkę ponad 0,0500 ha powierzchni zajętej pod budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowiącą równowartość ceny 13,26 ton ziarna żyta, - na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podwyższył w/w należność o 10%, - zwolnił właściciela gruntu z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu, - ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze, stanowiącą równowartość ceny 1,46 ton ziarna żyta, płatną przez okres 10 lat. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, iż Starosta K. decyzją z dnia 20.09.2007r. zezwolił ówczesnemu właścicielowi przedmiotowego gruntu - E.G. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0329 ha (w tym 0,0329 ha R II) przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w M. Po zakończeniu procesu budowlanego E.G. złożyła operat pomiarowy z dnia [...] .2008r. (inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez uprawnionego geodetę na zlecenie inwestora), z którego wynikało, że faktycznie wyłączono z produkcji rolnej grunt o powierzchni 0,0704 ha. W celu doprowadzenia do zgodności operatu ewidencji gruntów ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie, wydana została decyzja z dnia 15.12.2008r. nr [...] wprowadzająca zmiany w operacie ewidencji gruntów, w zakresie obejmującym użytki gruntowe na działce [...] . Decyzją tą dokonano zmiany użytku rolnego R II o pow. 0,0704 ha na użytek B (tereny mieszkaniowe). Zmiana użytku na przedmiotowej nieruchomości, czyli wyłączenie z produkcji rolnej większego obszaru w/w działki o 0,0375 ha bez uprzedniej decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), spowodowało wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 28 ust. 2 w/w, zakończonego wydaniem decyzji z dnia 25 listopada 2009r. Sankcją związaną z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne z produkcji bez wymaganego zezwolenia, skutkowało podwyższeniem ustawowo przewidzianej należności o 10%. W oparciu o art. 2 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przedmiotowa decyzja została skierowana do następcy prawnego poprzedniego właściciela. Zgodnie z aktem notarialnym nr [...] właścicielami działki nr [...] są K.S. i K.S. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyli K.S. i K.S. wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia Starosty K. Odwołujący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż decyzją Starosty K. z dnia 21.09.2007r. zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0835 ha R II wchodzące w skład działki nr [...] wraz z załącznikiem dotyczącym rozliczeń tytułu wyłączenia z produkcji rolnej. Według odwołujących decyzja z dnia 25.11.2009r. jest bezpodstawna, bowiem stanowi powtórzenie rozstrzygnięcia z dnia 21.09.2007r. Wniesiono również o zaliczenie w poczet materiału dowodowego sprawy decyzji z dnia 26.09.2007r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, która stanowi też o wyłączeniu i wniesieniu opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Decyzją z dnia 17.02.2010r. (.....) na podstawie art. 4 pkt 4, 11,12,13 i 28 ust. 2 ustawy ochronie gruntów rolnych leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg sprawy oraz przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów, wskazano, iż decyzją z dnia 20.09.2007r. zezwolono na nieodpłatne wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych o powierzchni 0,2300 ha w klasie RII wchodzących w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] w M. Wyłączona m.in. działka [...] o powierzchni 0,0704 ha, dzięki w/w decyzji uzyska wyłączenie nie dla całej swojej powierzchni, lecz tylko dla 0,0329 ha. Pozostała cześć tej działki, nie posiadająca zezwolenia na wyłączenie liczyła 0,0375 ha. Ustalono powierzchnię przedmiotowej działki zwolnioną z należności i opłat w wysokości 0,0171 ha RII jako różnicę powierzchni ustawowo zwolnionej (art. 12 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i wcześniej zwolnionej z opłat decyzją administracyjną. SKO pozostałą powierzchnię, podlegającą opłatom obliczyło odliczając od powierzchni działki nr [...] nadwyżkę ponad 0,0500 ha, co dało powierzchnię 0,0204 ha. Organ II instancji wyjaśnił nadto, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 w/w ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, co ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do obszaru 0,0204 ha, decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z powyższego wynika, iż organ administracji jest zobligowany do podwyższenia należności i w żaden sposób nie może od tego odstąpić. Organ II instancji wskazał, iż organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Odpowiadając na zarzuty odwołujących podniesiono, iż wskazana decyzja z dnia 21.09.2007r. wydana na wniosek E.G. zezwoliła jej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0835 ha wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w M. Nie jest to w żadnym wypadku działka nr 5/8 stanowiąca przedmiot rozpatrywanej decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.S. i K.S. zarzucili zaskarżonej decyzji sprzeczność rozstrzygnięcia ze stanem faktycznym oraz wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali na zapis zawarty w akcie notarialnym, z którego wynika, iż E.G. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na działce nr [...] wybudowała budynek mieszkalny zgodnie z decyzją z dnia 26.09.2007r. o pozwoleniu na budowę. Podniesiono także, że zgodnie z decyzją Starosty K. z dnia 21.09.2007r. zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0835 ha R II wchodzące w skład działki nr [...] (wraz z załącznikiem dotyczącym rozliczeń tytułu wyłączenia z produkcji rolnej). Zdaniem skarżących z powyższych dokumentów wynika, iż to samo zagadnienie po raz drugi stało się przedmiotem decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej - ustawa), organ wydaje z urzędu decyzję o ustaleniu opłaty w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, zostały wyłączone z produkcji. Stosownie zaś do definicji zwartej w przepisie punkcie 11 art. 3 tejże ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji jest więc faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji o jakiej mowa. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy nie zwierają żadnych ograniczeń co do środków dowodowych, jakimi organ posługuje się w postępowaniu administracyjnym, ani nie uprawniają organu do stosowania innych, niż określone w kpa, metod dowodzenia. W przedłożonych aktach administracyjnych znajdują się trzy kserokopie dokumentów podpisanych przez geodetę: pierwsza (k.11) - graficzna części inwentaryzacji powykonawczej, na której zaznaczono m.in. działkę nr [...] ; druga (k.12) w formie tabeli pod nazwa "arkusz danych ewidencyjnych budynków", w którym odnotowano numery działek, rok budowy, powierzchnię zabudowy i liczbę kondygnacji; trzecia (k.13,14) - w formie tabeli, w której odnotowano dotychczasowy i nowy stan działki nr [...] . Nadto, na k.24 akt administracyjnych znajduje się wydruk z ewidencji gruntów z dnia 28.12.2009r., z którego wynika, że dz. nr [...] ma powierzchnię 0,0704 ha i znajdują się na niej grunty zabudowane oznaczone symbolem B. Z dokumentów tych nie wynika i takich ustaleń organy nie poczyniły, z jakiej rzeczywistej przyczyny wskazany w nich obszar wyłączony z produkcji rolnej jest większy od tego, który był objęty decyzją z dnia 20.09.2007r. Nie wiadomo więc, na czym faktycznie polega wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] . Ponadto, podkreślić należy, że organ ustalający opłatę, tak jak każdy organ administracji, związany jest ostateczną decyzją z dnia 15.12.2008r. Granice tego związania ograniczają się jednak do granic sprawy zakończonej tą decyzją. Przedmiotem jej rozstrzygnięcia były zaś wyłącznie zmiany w ewidencji, a nie wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Ukształtowany decyzją z dnia 15.12.2008r. stan prawny - to zapisy w ewidencji o treści nadanej tą decyzją. Nie z tymi jednak zapisami ustawa łączy obowiązek uiszczenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Z żadnego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, aby decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji miała stanowić "podstawę" do ustalenia opłaty. Decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 28 ust. 2 ustawy musi być oparta na własnych ustaleniach organu co do faktu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Nie sposób również nie zauważyć, że w taki sam sposób organ związany jest ostateczną decyzją z dnia 20.09.2007r., którą zezwolono poprzednikowi prawnemu skarżących na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne R II o powierzchni 0,0329 ha, wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w M. W decyzji tej postanowiono również, że wyłączenie następuje bezpłatnie z uwagi na przeznaczenie w/w gruntu na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na powierzchni do 0,05 ha. Poinformowano w niej również adresata, że jeżeli w wyniku inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego okaże się, że powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego jest większa niż określona w niniejszej decyzji, zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art. 28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gdyby się zatem okazało, po przeprowadzeniu przez organ stosownego postępowania dowodowego, że przedmiotowa budowa prowadzona była zgodnie z wydanym pozwoleniem, a zagospodarowanie gruntu nieobjętego decyzją z dnia 20.09.2007r. nie zmieniło się, to nakładanie na skarżącego opłaty podwyższonej za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niewątpliwie naruszałoby art. 8 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturę (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r., sygn. akt OPS 13/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.02.2007r., sygn.IV SA/Wa 2355/06, LEX nr 319163). Wprawdzie na rozprawie w dniu [...] .2010r. skarżąca podała, że "na przedmiotowej działce nie prowadzi żadnej produkcji rolnej, na tej działce znajduje się dom, podjazdy i trawnik" - co sugeruje, iż na działce [...] nie prowadzi się produkcji rolnej, lecz właściwe ustalenia w tej mierze powinny poczynić organy administracyjne. Skoro ustaleń co do wielkości powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego organy zarówno l jak i II instancji praktycznie nie poczyniły, to uznać należy, że ich decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. Jednocześnie stwierdzić należy, iż zarzutu podnoszone przez skarżących są całkowicie bezzasadne. W szczególności decyzja Starosty K. z dnia 21.09.2007r., na którą powołują się skarżący, mówi o wyłączeniu z produkcji rolnej działki nr [...] o pow.0,0835 ha, a nie działki nr [...] . Przedmiotowej działki nr [...] dotyczy decyzja Starosty K. z 20.09.2007r., nr [...] , na mocy której wyłączono z produkcji rolnej tylko część powierzchni działki [...] (wg. organów administracyjnych ok. 329 m2) w stosunku do 704 m2 całej powierzchni. Tymczasem inwentaryzacja powykonawcza przeprowadzona na zlecenie ówczesnej właścicielki tej działki E.G. wskazuje, iż cała powierzchnia działki została wyłączona z produkcji rolnej. Fakt ten potwierdza również E.G. , gdyż przyjmując bez poprawek operat z inwentaryzacji powykonawczej sama złożyła wniosek do właściwych organów o zmianę w ewidencji gruntów poprzez ujęcie działki nr [...] , w zakresie sposobu jej użytkowania, jako budowlanej w całości. W konsekwencji decyzja Starosty K. z 15.12.2008r. o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów nastąpiła na wniosek ówczesnego właściciela działki nr [...] . Zatem przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest stwierdzenie czy i w jakim zakresie nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej powierzchni działki nr [...] (ponad owe 329 m2 wynikające z decyzji z dnia 20.09.2007r.). Kwestie te wbrew twierdzeniom skarżących nie były dotychczas przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie miał na względzie, że istnienie przesłanek z art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winien ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na opisanych wyżej dowodach z dokumentu, organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponieważ wskazane uchybienia w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji należało uchylić. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie w punkcie III wyroku wydano w oparciu o przepis art. 200 w/w ustawy.