II SA/Kr 593/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu dostarczenia oceny technicznej skargę oddala. Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w M. Organ I instancji decyzją z dnia 8.06.2001 r. (znak: [...] ), działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie nakazu dostarczenia oceny technicznej budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w M. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W.W . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , postanowieniem z dnia 7.01.2002r. (znak: [...] ) stwierdził, że odwalanie W.W. od ww. decyzji PINB zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Wniesioną na to postanowienie skargę do sądu administracyjnego, organ odwoławczy uznał za słuszną i postanowieniem z dnia 31.12.2004r. (znak: [...] ) uchylił własne postanowienie z dnia 7.01.2002r. (znak: [...] ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 6.01.2005r., sygn. akt II SA/Kr 328/02, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi W.W. na rozstrzygnięcie MWINB z dnia 07.01.2002r. Ww. postanowienie WSA w Krakowie stało się prawomocne z dniem 17.02.2005r. Następnie decyzją z dnia 10 marca 2015r. (nr [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zmian.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zmian.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie strony wniesione od decyzji PINB z dnia 8.06.2001r. stwierdził, iż zarówno stan prawny jak i faktyczny niniejszej sprawy uległ zmianie. Z uwagi na zmianę przepisów stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (np. art. 83 ust. 1 ustawy Pr. budowlane) sentencję ww. decyzji uznano za nieprawidłową. Ponadto ustalono, że w 2011 roku zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych budynku przy ul. [...] w M. . Zebrany w aktach sprawy znak: [...] materiał dowodowy, zdaniem organu wskazuje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczący stanu technicznego przedmiotowego budynku ma istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na fakt, że oba postępowania dotyczą tego samego budynku, PINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć zasadność ich połączenia. Ponadto organ odwoławczy, z uwagi na upływ czasu od wydania zaskarżonej decyzji PINB w M. z dnia 08.06.2001r., za zasadne uznał dokonanie weryfikacji kręgu stron postępowania. Po przeanalizowaniu materiału zalegającego w aktach sprawy (m.in. odpisy z KW) organ II instancji ustalił, że status strony w niniejszym postępowaniu przysługuje A.R. , E.R. , E.W. i T.W. . W ocenie organu odwoławczego, skarżona decyzja została wydana z także naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji organu I instancji jest zbyt lakoniczne. Zarzuty dotyczące powyższej kwestii zawarte w odwołaniu są więc uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, WINB uznał, że w związku z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz koniecznością wyjaśnienia sprawy w znacznym zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także mając na względzie art. 15 k.p.a., zobligowany był do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się E.W. zarzucając organowi, że nie wziął pod uwagę wpływu protokołu kontroli kominiarskiej z dnia 5 stycznia 2013r., złożonej skargi na opieszałość organu nadzoru w M. , poruszonej przez stronę w piśmie sprawy prac dociepleniowych przy ul. [...] , uzasadnienia postanowień zapadłych w sprawach [...] Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1647 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego, tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek przywołanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie czternastu lat od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Okoliczność ta - słusznie podkreślana przez skarżącego jako uchybienie procesowe w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy - ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że istota jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego polega na kreowaniu indywidualnych norm prawnych w wyniku stosowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawa administracyjnego, przy czym dopuszczalność tego stosowania zdeterminowana jest zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Indywidualny związek określonej sfery faktycznej ze sferą prawną wyznacza przedmiot jurysdykcji administracyjnej, który określa się mianem sprawy administracyjnej stanowiącej podstawowy łącznik między administracyjnym prawem materialnym i procesowym. Mająca materialnoprawny charakter sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą wszczęcia tego postępowania uzyskując jednocześnie walor sprawy w znaczeniu procesowym. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma więc na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego. Jedną z konsekwencji tego stanu rzeczy jest to, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Ponieważ normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, to z zasady powinny być stosowane wg dnia, w którym akt administracyjny zostaje wydany. Organ bada sprawę na bieżąco mając na względzie, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Organ drugiej instancji też orzeka w sprawie czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji drugiej instancji. W okresie od wydania decyzji pierwszej instancji do wydania decyzji drugiej instancji stan faktyczny i stan prawny mogą zmienić się tak bardzo, że powstaje nowa sprawa administracyjna. Wtedy organ drugiej instancji jest zobowiązany wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., chyba że ustawa zawiera przepisy przejściowe i porządkowe i ustawodawca mówi, że pomimo zmiany stanu prawnego należy stosować przepisy dotychczasowe. Pogląd o tym, że organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien rozstrzygać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej znajduje również aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., II SA 2057/01, LEX nr 121774, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, LEX nr 78936, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 396/99, LEX nr 54143). Wnioski powyższe wynikają z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r., II SA 49/92 (niepubl.): "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 k.p.a.)". Wskazywane przez organ odwoławczy zmiany stanu prawnego jak i faktycznego sprawy wynikłe w przedziale czasowym dzielącym wydanie rozstrzygnięcia przez organ I i II instancji, Sąd uznał za wystarczające dla sformułowania pozytywnej oceny badanej decyzji kasacyjnej. Po pierwsze, jak stwierdził bowiem organ odwoławczy, zmianie uległ stan prawny stanowiący podstawę wydanego przez PINB w M. rozstrzygnięcia (tj. art. 105 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy prawo budowlane), normujący zakres właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego, co wpłynęło na negatywną ocenę sentencji zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w 2001r. Po drugie, konsekwencją orzekania przez organ odwoławczy po kilkunastu latach od zapadłego w I instancji rozstrzygnięcia jest zmiana okoliczności faktycznych sprawy. Dla rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wszczęte w 2000r. istotne znaczenie powinny mieć ustalenia dokonane w sprawie [...] (wszczętej w 2011r.) w przedmiocie stanu technicznego ww. budynku. Zasadnym jest zatem rozważenie zasadności połączenia tych spraw, z uwagi na fakt, że dotyczą tego samego budynku. Następną konsekwencją wynikającą z faktu niczym nieuzasadnionej opieszałości MWINB w rozpoznaniu tej sprawy, są zmiany w zakresie uprawnionych do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wszystko to sprawiło, że wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie uznać należało co do zasady za prawidłowe, bowiem przy wskazanych zamianach stanu prawnego i faktycznego organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia reformatoryjnego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, iż nie mogą one prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem w ocenie Sądu, nie narusza ona przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co jednak nie zmienia faktu, że organ odwoławczy w sposób rażący naruszył przepis art. 35 k.p.a. wielokrotnie przekraczając termin do jej załatwienia (której akta wraz z prawomocnym postanowieniem WSA zostały przekazane do MWINB w dniu 16 maja 2005r.) wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu 10 marca 2015r. Taki sposób postępowania nie tylko w sposób oczywisty i szczególnie drastyczny narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale wręcz stanowi modelowy przykład prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a więc w sposób naruszający jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 8 k.p.a. Świadczy to jednocześnie o kompletnym lekceważeniu przez organ procedury administracyjnej, co w żadnym razie nie może być przez Sąd aprobowane. W tym zakresie zarzut skarżącego jest jak najbardziej uzasadniony, ale nie może odnieść spodziewanego przez niego rezultatu w tym postępowaniu. Ustosunkowując się do dalszego zarzutu skargi, wskazać należy, że w niniejszej sprawie W.W. przedłożyła ocenę techniczną budynku nr [...] przy ul. [...] w M. (opracowanie z dnia 18.03.2001r.), stosownie do nałożonego na nią obowiązku w postanowieniu PINB z dnia 24.11.2000r. Ww. postanowienie zostało uchylone przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia 25 maja 2001r., właśnie z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia na kogo przedmiotowy obowiązek powinien zostać nałożony. Zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien mieć na uwadze, że obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz spoczywa przede wszystkim na właścicielu, a w przypadku, gdy obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności - obowiązek ten może być nałożony na wszystkich współwłaścicieli niepodzielnie. Istota współwłasności polega na tym, że własność tej samej rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom, jest to zatem prawo niepodzielne przysługujące współwłaścicielom - art. 195 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2014r. poz. 121). Współwłasność to prawo własności składające się z zespołów udziałów. Żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne, a zarazem wyłączne (skuteczne erga omnes i erga partes) prawo podmiotowe do wydzielonej fizycznie części rzeczy. Oznacza to zatem, iż nałożone przez organ obowiązki obciążają wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Nakładając obowiązek, wynikający z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane na współwłaścicieli, organ nie może kierować się np. wielkością udziałów we współwłasności. Rozstrzygnięcie to nie może być również uzależnione od ustalenia, który ze współwłaścicieli obiektu budowlanego przyczynił się w większym lub niniejszym stopniu do określonego stanu technicznego obiektu. Ustalenie tych okoliczności nie leży w kompetencji organów administracji publicznej, w związku z czym nie może mieć wpływu na postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne rozstrzyganie sporu co do stopnia zawinienia poszczególnych współwłaścicieli w kwestii niewypełnienia obowiązku dbania o właściwy stan techniczny obiektu budowlanego i dochodzenie odszkodowania z tego tytułu może być poddane ocenie właściwego sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym. Zatem jeżeli obiekt budowlany stanowi przedmiot współwłasności, to obowiązki wynikające z art. 81c ust. 2 ustawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć solidarnie na wszystkich właścicieli. Dodać jednocześnie należy, że organy administracyjne w przedmiotowym postępowaniu nie orzekają o tym kto i w jakim zakresie ma ponosić koszty postepowania administracyjnego, czy też sporządzenia oceny technicznej. Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.