II SA/Kr 6/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu ..........07.2006r. G.G. złożył wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna M. i zasiłku rodzinnego na córkę M. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia ...........2006r. orzekł od odmowie przyznania G.G. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i do dodatków do tego zasiłku przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosi obecnie 48 złotych. W przypadku skarżącego kwota dochodu rodziny uprawniająca do zasiłku rodzinnego jak wskazał organ, wynosi: 504 zł x 4 osoby + 48 zł = 2 064 zł. Zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dochód — oznacza przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne nie zaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast dochód członków rodziny skarżącego za 2005 rok wyniósł łącznie 24 771,55 zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł - 2 064,30 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi 516,08 zł. Organ podkreślił także, że dochód ten może być, wedle art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomniejszony o dochód utracony. Zgodnie z art. 3 pkt 23 tejże ustawy - utrata dochodu - oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) nie otrzymywaniem części lub całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią wniosku nie nastąpiła utrata dochodu w stosunku do 2005 r., który był podstawą ustalania dochodów rodziny. G.G. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, iż rozstrzygnięcie uważa za krzywdzące. Wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, choruje na cukrzycę z powikłaniami i zmuszony jest do ciągłego zakupu kosztownej insuliny. Wyjaśnił, że w roku 2005 otrzymał z zakładu żony zapomogę w wysokości 650 zł, co spowodowało przekroczenie ustawowego kryterium, które jednak jego zdaniem jest nieznaczne skoro wynosi zaledwie 12 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia.........2006r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uzależnia nabycie prawa do świadczeń rodzinnych (art. 2) między innymi od wymogu osiągania przez rodzinę wnioskodawcy określonego i w założeniu raczej niskiego dochodu rozumianego jako przeciętne miesięczne przychody członków tej rodziny uzyskane w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt. 2 w związku z art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy). Potwierdzeniem tego jest przepis art. 5 ust. 1 ustawy mówiący, że zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym osobom, ale pod warunkiem, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie będzie przekraczał kwoty 504 zł. Jest to kryterium, którego przekroczenie uniemożliwia organowi administracji rozpatrującemu sprawę o przyznanie świadczeń rodzinnych, pozytywne załatwienie wniosku. SKO wskazało także, iż ustawodawca przewidział przyznanie świadczeń także w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, ale pod warunkiem, że zasiłek taki przysługiwał wnioskodawcy w poprzednim okresie zasiłkowym. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, w przypadku utraty dochodu - przez którą należy rozumieć jednak wyłącznie przypadki wymienione w przepisie art. 3 pkt. 23 ustawy, prawo do zasiłku ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonej o utracony dochód. Ogółem w roku 2005 rodzina skarżącego uzyskała dochód w wysokości 24771,55 zł. Kwota ta nie ulegała przy tym pomniejszeniu ani o jakiekolwiek alimenty świadczone na rzecz innych osób ani o opłaty z tytułu przebywania członka rodziny w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W konsekwencji miesięczny dochód rodziny wyniósł średnio 2064,30 zł. Dochodem są wszelkie przychody członków tej rodziny uzyskane w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Ponadto w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych stwierdzono, że "przychodami (...) są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika (...) pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń". Okoliczność, że zapomoga miała charakter wyjątkowy nie zmienia w świetle obowiązujących przepisów tego, że i tak nie można utożsamiać jej z utratą dochodu o jakiej mowa w art. 3 pkt 23 ustawy. G.G. na powyższą decyzję SKO wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że decyzja jest krzywdząca i w sposób szczegółowy opisał swoje wydatki na lekarstwa. Powołał się na zły stan zdrowia i znaczny uszczerbek w majątku żony jako główne przesłanki do przyznania wnioskowanych swiadczeń. Tak jak w odwołaniu podniósł, że w roku 2005 otrzymał z zakładu żony zapomogę w wysokości 650 zł, co spowodowało przekroczenie ustawowego kryterium, które jednak jego zdaniem jest nieznaczne skoro wynosi zaledwie 12 złotych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145§ 1 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – bada, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Skarga zasługuje na uwzględnienie a organy naruszyły prawo w zakresie poniżej wskazanym. Wniosek skarżącego G.G. dotyczył ustalenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) prawa do zasiłku rodzinnego na syna M. oraz córkę M. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez M.G. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy przewidywał, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Przepis art. 14 ustawy reguluje kwestie dotyczące dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Rozpatrując wniosek skarżącego w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy skarżący spełniał kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny opierając się na zaświadczeniu o dochodzie wydanym w dniu ...........2006 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego............, z którego wynikało, że ogółem w roku 2005 rodzina skarżącego uzyskała dochód w rozumieniu art.3 pkt 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w wysokości 24 771,55 zł. Ponieważ miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 516,08 zł, a więc przekroczył kwotę określoną w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy okresloną w wysokości 504 zł, przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Nie można natomiast zgodzić się z wykładnią art. 5 ust. 3 ustawy, w wyniku której odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego w trybie określonym w tym przepisie. Zgodnie z zawartą tam regulacją w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela przyjętego w kwestionowanej decyzji rozumienia użytego w art. 5 ust. 3 ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez organy rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy, gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zastosowana przez organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek skarżącego interpretacja art. 5 ust. 3 prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy przyjętym rozumieniu tego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje również niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę. Zgodnie z treścią §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 130, poz.903) kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosiła w dacie wydania zaskarżonej decyzji 48 złotych. W przypadku skarżącego kwota dochodu 4 osobowej rodziny wynosiła w przeliczeniu na jednego członka rodziny miesięcznie 516,08 zł. i przekraczała kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego wynoszącego 504 zł zaledwie o 12,08 zł. a więc o kwotę niższą aniżeli kwota najniższego zasiłku wynoszącego 48 zł spełniając jedną z przesłanek do przyznania zasiłku rodzinnego w trybie wskazanego art. 5 ust 3 ustawy. W postępowaniu przed organem nie ustalono jednak czy skarżący pobierał zasiłek rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym uchybiając obowiązkowi wynikającemu z treści przepisów zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w rozdziale 6 – Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych. Od tej okoliczności uzależnione, bowiem zostało powstanie prawa do zasiłku rodzinnego w związku z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy,(...), zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego i w konsekwencji błędne ustalenie "dochodu rodziny" skarżącego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy oraz przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny zgodnie z treścią art.153 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnić powyższe wytyczne i ustalić w sposób wskazany w wyroku dochód rodziny skarżącego na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, a następnie rozstrzygnąć wniosek w zakresie dochodzonych świadczeń. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uzależnia nabycie prawa do świadczeń rodzinnych (art. 2) między innymi od wymogu osiągania przez rodzinę wnioskodawcy określonego dochodu rozumianego jako przeciętne miesięczne przychody członków tej rodziny uzyskane w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy). Dochód — oznacza przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne nie zaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz. U. z 2000r., nr 14, poz. 176 ze zm.) stwierdzono, że "przychodami (...) są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika (...) pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń". Okoliczność, że wskazywana przez skarżącego zapomoga miała charakter wyjątkowy nie zmienia w świetle obowiązujących przepisów tego, że i tak nie można utożsamiać jej z utratą dochodu, o jakiej mowa w art. 3 ust. 23 ustawy, natomiast stanowiła przychód podlegający opodatkowaniu w oparciu o wskazane przepisy ustawy podatkowej. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.