II SA/Kr 60/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Burmistrz Gminy i Miasta M. decyzją nr [....] z dnia 23 września 2015 r. znak: BPP.6733.23.2015, wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym pn. budowa drogi powiatowej 1174K Jaksice - Szczepanowice na odcinku ok. 1,150 km (od km 17+623 od skrzyżowania z drogą 1207K) na wskazanych w decyzji działkach ewidencyjnych w gminie Miechów obręb P. Odwołanie od powyższej decyzji, pismem opatrzonym datą 14 października 2015 r., wnieśli A.K. oraz P.K. , uzasadniając, że jest to dla nich decyzja krzywdząca, gdyż jedna z ich działek przebiega wzdłuż planowanej drogi, co w znacznym stopniu zmniejszyłoby powierzchnię tej działki, narażając tym samym odwołujących się na utratę przyszłych dochodów pochodzących z upraw rolnych i dopłat bezpośrednich. Ponadto odwołujący się zarzucili, że decyzja organu I instancji została skierowana do A.K. i P.K. , zamieszkałych przy ul. [....] w M. , podczas gdy odwołujący się nigdy na tej ulicy nie byli zameldowani, ani też tam nie mieszkali. Wskazali również, że koperta z decyzją zaadresowana została na A.K. i P.K. , [....] , co według odwołujących się zmierzało do tego, by tej korespondencji nie otrzymali. Odwołujący się wskazali ponadto, że nie wszyscy właściciele nieruchomości objętych oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji zostali prawidłowo zawiadomieni o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji, a w niektórych przypadkach decyzję skierowano do osób zmarłych. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że teren, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, w części przy działce nr [....] jest terenem o znaczącym kącie nachylenia, znajduję się tam droga, a właściwie wąwóz o szerokości około 2 m i skarpa w wysokości ok. 2 m. Zatem zlokalizowanie inwestycji na tej części terenu znacząco oddziaływałoby na naturalne ukształtowanie terenu, co skutkowałoby zalewaniem sąsiadujących upraw przy nadmiernych opadach deszczu bądź roztopach. W dniu 21 października 2015 r. A.K. i P.K. wycofali odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 23 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 6 listopada 2015 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 137 i art. 105 § 1 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 137 zdanie pierwsze kpa ustala ogólną regułę, według której strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Uprawnienie to jest konsekwencją prawa do wniesienia odwołania. Od tej zasady wprowadzono jednak dwa wyjątki. Jak stanowi art. 137 zdanie drugie kpa, organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia więc organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 635/10). Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 23 września 2015 r. zgodna była zarówno z prawem, jak również z interesem społecznym, dlatego organ odwoławczy zobowiązany był do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Dnia 23 listopada 2015 r. A.K. i P.K. wnieśli pismo nawiązujące do decyzji SKO w K. z dnia 6 listopada 2015 r., domagając się wskazania podstawy prawnej skierowania decyzji organu I instancji do osób zmarłych i stwierdzenia, że tego rodzaju działanie nie narusza prawa. W dniu 10 grudnia 2015 r. skarżący wskazali, że pismo z dnia 23 listopada 2015 r. traktować należy jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję SKO w K. z dnia 6 listopada 2015 r. znak: [....] . Skarżący podnieśli, że decyzja organu I instancji została skierowana do zmarłych A.W. i M.P. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji SKO w K. stanowił art. 138 § 1 pkt 3 kpa, który stanowi, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Powołany przepis nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości. Zasadniczo dwie sytuacje wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa (por. Łaszczyca Grzegorz. art. 138. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III. LEX, 2010). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotyczyła przypadku cofnięcia odwołania. Taką sytuację reguluje art. 137 kpa, który stanowi, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zatem zgodnie z powołanym przepisem cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego i w przypadku, kiedy w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalone zostałoby, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany byłby do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. W ocenie Sądu niezasadnie zarzucili skarżący, że SKO w K. umorzyło postępowanie odwoławcze bez prawidłowego sprawdzenia, czy cofnięcie odwołania było skuteczne w rozumieniu art. 137 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że A.K. i P.K. wyrazili wolę cofnięcia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 23 września 2015 r. Natomiast Kolegium przeanalizowało akta postępowania i nie doszukało się podstaw do uznania, że umorzenie postępowania odwoławczego będzie skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie rozbudowanego wyjaśnienia, w jaki sposób Kolegium doszło do takiego wniosku, lecz, w ocenie Sądu dokonującego kontroli zaskarżonego aktu, na podstawie przedłożonych akt administracyjnych, organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 137 kpa. Zwrócić należy uwagę, że właściciele nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją celu publicznego zostali ustaleni na podstawie treści ewidencji gruntów, w której figurowali m. in. A.W. i M.P. Co więcej, w toku kontrolowanego postępowania kierowano do tych osób korespondencję, która była odbierana (k. 71, 73, 121 i 122 akt adm.), a odbierający nie sygnalizowali organom prowadzącym postępowanie, że adresaci tych przesyłek zmarli. Nie można zatem zasadnie postawić organom administracji zarzutu, że wadliwie ustaliły krąg stron, ani że wiedząc o śmierci stron, nadal kierowały do nich pisma procesowe. Podkreślić trzeba, że fakt pominięcia w postępowaniu następców prawnych zmarłych stron i przyjęcie, że naruszono ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu, nie jest to przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a prawo do żądania wznowienia postępowania nie przysługuje skarżącym, lecz właśnie następcom prawnym zmarłych stron. Ponadto skarżąca nie wskazała, aby to naruszenie mogło powodować naruszenie dóbr całej zbiorowości, której dotyczy planowana inwestycja. W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że decyzja SKO w K. została poprzedzona stosownymi ustaleniami, na podstawie których Kolegium zasadnie uznało, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 23 września 2015 r. nie narusza prawa lub interesu społecznego w rozumieniu art. 137 kpa. Zatem Kolegium zasadnie przyjęło, że cofnięcie odwołania wniesionego przez skarżących było skuteczne. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.