II SA/Kr 602/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 sierpnia 2007 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J.S. kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]- ziemskiego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. nakazał inwestorowi - J.S. doprowadzić do stanu poprzedniego budynek mieszkalny położony w S. przy ul. [...] poprzez częściową rozbiórkę piwnic, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - w terminie do 30 maja 2007 r. W ocenie organu I instancji inwestorowi nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej, gdyż w dacie rozpoczęcia robót legitymował się on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w przedmiocie remontu i modernizacji budynku, natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu wypełnia dyspozycję art. 50 i następnych prawa budowlanego. W tej sytuacji zachodzi konieczność wymuszenia na inwestorze doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez L.S. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor rozpoczął roboty budowlane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Faktu tego nie zmienia bowiem nadanie pozwoleniu na budowę z dnia [...]czerwca 2003 r. klauzuli prawomocności, gdyż skuteczne wniesienie odwołania od decyzji w terminie do tego przewidzianym i przez uprawniony podmiot powoduje, że zaskarżona decyzja nie uzyskuje przymiotu ostateczności. Inwestor nie mógł rozpocząć prac w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r., bowiem nie stała się ona ostateczna. Inwestor dokonał rozbiórki istniejącego obiektu, a następnie wykonał nowe fundamenty i piwnice ze stropem, co stanowi budowę nowego obiektu. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestor realizował prace budowlane w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem wykonał on rozbiórkę całego obiektu, a następnie podjął działania zmierzające do wybudowania piwnic jako nowej części budynku. Postępowanie dotyczące tych odstępstw stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., natomiast organ I instancji winien wszcząć odrębne postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 prawa budowlanego. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyła J.S. , wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 48, art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu, poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz niewystarczające wyjaśnienie zasadności rozstrzygnięcia. Ponadto wskazała na naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że przystąpiła do prac budowlanych legitymując się prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z tego względu wykonane roboty nie powinny być uznane za samowolę budowlaną, tym bardziej, że decyzja z dnia[...] czerwca 2003 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero w 2005 r. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku przez J.S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 289/08 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku wskazał, że J.S. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na budowę obejmującą remont i modernizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg załączonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. organ zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę wskazanej inwestycji. W dniu [...] lipca 2003 r. organ na wniosek inwestora stwierdził prawomocność powyższej decyzji i w tym dniu rozpoczęto roboty budowlane. Tymczasem, jak się później okazało, odwołanie od tej decyzji złożył L.S. , przy czym zamiast zgodnie z przepisem złożyć je do organu I instancji, przesłał je do organu II instancji, na skutek czego organ I instancji stwierdził ostateczność decyzji, która w istocie ostateczną się nie stała. Oceniając powyższy stan faktyczny Sąd II instancji stwierdził, że inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych faktycznie dysponując zatwierdzonym przez organ architektoniczno-budowlany projektem i pozwoleniem na budowę opatrzonym klauzulą ostateczności, czyli w zgodzie z wymaganiami art. 28 prawa budowlanego. J.S. przystąpiła do wykonywania robót w zaufaniu do działań organów administracji (art. 8 k.p.a.). W literaturze prawniczej zasada ta oceniana jest jako klamra spinająca całość ogólnych zasad postępowania, a jej poszanowanie leży nie tylko w płaszczyźnie ochrony interesów obywateli, ale i w płaszczyźnie ochrony interesów i autorytetu Państwa. Poszanowanie tej zasady jest bowiem rzeczywistym miernikiem relacji państwo-obywatel, deklarowanej zarówno w przepisach k.p.a. jak i Konstytucji, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącej stwierdzając, że skutki błędu czy zaniedbania organu administracji nie mogą obciążać obywatela - w tym przypadku adresata decyzji administracyjnej uznanej przez organ za ostateczną. To zaś, że w istocie decyzja ta nie była (i nie jest) ostateczna, zasady tej nie może znieść ani naruszyć. Nie może też usprawiedliwiać obciążenia negatywnymi skutkami działań organów administracji adresata decyzji, który miał pełne podstawy do traktowania decyzji opatrzonej klauzulą ostateczności jako pozwolenia na budowę uprawniającego do rozpoczęcia robót budowlanych. W sytuacji, gdy inwestor rozpoczyna prace budowlane legitymując się pozwoleniem na budowę opatrzonym klauzulą ostateczności, po otrzymaniu dziennika budowy i zawiadomieniu organów o przystąpieniu do robót budowlanych nie ma podstaw do stosowania art. 48 prawa budowlanego. W odniesieniu do przekroczenia zakresu robót wynikających z zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia, które należało w tej sytuacji ocenić jako stanowiące uprawnienie do wykonywania robót, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zatwierdzony projekt zezwalał na zabezpieczenie ścian przed dalszym pękaniem, wykonanie nowego stropu, wymurowanie nowych ścian poddasza, wykonanie nowej więźby wraz z pokryciem, wykonanie nowej klatki schodowej, wykonanie nowych tynków wewnętrznych i zewnętrznych. W trakcie prowadzonych robót budowlanych okazało się, że zakres prac musi być szerszy niż przewidywał to projekt ze względu na zły stan techniczny budynku i zagrożenie bezpieczeństwa. Z tego powodu doszło do rozbiórki kolejnych elementów budynku, w tym części starych piwnic, które posiadały oddzielną konstrukcję. Ponadto przygotowano zbrojenia fundamentów, montaż zbrojenia i betonowanie ław fundamentowych, a następnie wykonano nowe ściany piwnic, dokonano robót szalunkowych i zabetonowano strop nad piwnicą. W takim stanie roboty zostały wstrzymane. Wykonując nowe piwnice w innym rozmiarze niż to przewidywał projekt w istocie wykroczono poza przedmiot pozwolenia na remont i modernizację, co bezpodstawnie jednak zakwalifikowano jako budowę nowego obiektu. Sąd II instancji podkreślił, że remont polega także na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zmiana zakresu prac nastąpiła w trakcie robót budowlanych na skutek okoliczności, których inwestor nie mogła przewidzieć i które nie zostały ujęte w projekcie, gdyż wynikły one w trakcie prowadzonych robót. Rozszerzenie zatem zakresu robót w okolicznościach tej sprawy mogło spotkać się jedynie z oceną bezprawnego wybudowania tych elementów budynku, które wykraczały poza zatwierdzony projekt i tylko w odniesieniu do tych części budynku organy nadzoru budowlanego były uprawnione do podejmowania działań, a także formułowania nakazów. Ocenę taką wyprowadzić też należało z dołączonej do akt ekspertyzy technicznej z [...] 2006 r. o możliwości przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, w której wskazano, że należy częściowo wyburzyć i wymurować fragment nowego budynku w celu uzyskania obrysu zewnętrznego zgodnego z poprzednio istniejącym. Z dołączonej mapy do celów projektowych wynika, że obrys zewnętrzny został przekroczony i zaznaczono jaki fragment należy ewentualnie wyburzyć. Nie odpadły podstawy do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 - 51 prawa budowlanego, co oznacza, że umorzenie postępowania w tym zakresie było nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest związany dokonaną w ten sposób wykładnią prawa, co oznaczało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę po raz kolejny Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego powinien wziąć pod uwagę, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 prawa budowlanego, bowiem rozpoczynając roboty budowlanego skarżąca dysponowała decyzją o pozwoleniu na budowę opatrzonym klauzulą ostateczności. Ponieważ jednak prowadząc roboty budowlane skarżąca przekroczyła granice tak udzielonego pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego powinny prowadzić postępowanie na podstawie art. 50 - 51 prawa budowlanego. Z powyższych względów zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.