II SA/Kr 604/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie skargę oddala. Prezydenta Miasta K. postanowieniem z 28.11.2013 r., na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 123 kpa odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[....] " do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym na dz. nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wpłynął w dniu 12.11.2013 r. Rozważając żądanie w kontekście przesłanek określonych w art. 31 § 1 kpa organ wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż ze względu na cele statutowe Stowarzyszenia, uzasadnionym jest jego dopuszczenie do udziału w postępowania. Cele te sformułowane są bowiem w sposób ogólny, zaś organizacje społeczne chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony winny wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek zatem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne niewątpliwie planowane jest na obszarze działania Stowarzyszenia, to jednak cel statutowy, na który powołuje się Stowarzyszenie: ochrona przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, czy też działania na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [....] , trudno "dopasować" do przedmiotu niniejszego postępowania, które dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych o charakterze jednorodzinnym, a taka właśnie zabudowa przeważa na terenie [....]. Organ stwierdził również, że o ile przy dużych inwestycjach, o charakterze produkcyjnym lub usługowym znacznych rozmiarów, względnie o charakterze mieszkaniowym wielorodzinnym można przyjmować, iż mogą one wpływać na istniejący ład architektoniczny, o tyle w przypadku planowanej inwestycji tj. budowy budynków jednorodzinnych, twierdzenie takie nie znajduje uzasadnienia. W ocenie organu I instancji dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie można także uzasadniać brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanej inwestycji, ponieważ nie jest to jedna z przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. Odwołując się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ wskazał, że żadna organizacja społeczna nie może żądać, w trybie art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a., dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tych postępowań. Nadto nadmienił, że niektórzy członkowie stowarzyszenia biorą już udział w postępowaniu. Na postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie "[....] " w K . Strona żaląca się argumentowała, że przedstawione w statucie Stowarzyszenia cele są ściśle związane z przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zwłaszcza w zakresie działań na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [....] , w tym w szczególności [....] i całego [....] , działań na rzecz ochrony i poszanowania praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy [....] , w tym w szczególności [....] oraz praw mieszkańców na tym terenie, zapewnienia możności ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańców planowaniem przestrzennym oraz propagowania idei dbania i poprawy jakości przestrzeni publicznej, warunków życia, środowiska i krajobrazu. Powyższe cele działalności wprost uzasadniają dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, którego celem jest ustalenie warunków zabudowy. Statut organizacji społecznej z założenia zawiera, w zakresie określenia celów postępowania, pewną dozę ogólności, wobec czego trudno oczekiwać, by cele działalności Stowarzyszenia były sformułowane w sposób szczegółowy, odnoszący się bezpośrednio do każdego postępowania administracyjnego. Ponadto odwołanie się charakterystyki przedsięwzięcia inwestycyjnego nie ma istotnego znaczenia, ponieważ fakt, iż na określonym terenie dominuje dany typ zabudowy nie implikuje z góry tezy, iż ustalenie warunków zabudowy dla tego typu zabudowy, nie naruszy wymagań ładu architektonicznego i przestrzennego i w każdym przypadku jest korzystne dla mieszkańców. Zdaniem Stowarzyszenia, planowane zamierzenie inwestycyjne właśnie doprowadzi do rażącego naruszenia okolicznego ładu przestrzennego. Odmowa dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony jest również bezzasadna z tego powodu, że osłabia możliwość ochrony słusznego, obiektywnego interesu społecznego. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że członkowie stowarzyszenia są osobami zainteresowanymi osobiście wynikiem postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 5.02.2014 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji cytując cele statutowe stowarzyszenia wskazał, że celami Stowarzyszenia są niewątpliwie szeroko rozumiane działania na rzecz utrzymania i rozwoju walorów ładu architektonicznego i przestrzennego, czy też na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [....] , w szczególności [....] i całego K. , względnie w zakresie ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańców planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, z tym jednak, że powody wskazane w bardzo enigmatycznym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy w powiązaniu z celami statutowymi Stowarzyszenia, nie wykazują związku z przedmiotem tego postępowania, a tym samym nie uzasadniają dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wniosek Stowarzyszenia poza powołaniem się na przesłankę zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [....] , w tym w szczególności [....] oraz zapewniania ochrony przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, nie wskazał żadnych konkretnych argumentów przemawiających za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a zwłaszcza wykazujących, że wskutek planowanej inwestycji ucierpi zrównoważony rozwój dzielnicy [....] , względnie że dojdzie do konkretnych, niekorzystnych skutków w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze znaczenie ma konkretność powiązania tych celów z przedmiotem określonego postępowania administracyjnego. Samo ogólnikowe powołanie się na realizację celów statutowych organizacji społecznej bez wykazania ich konkretnego powiązania z zakresem określonego postępowania administracyjnego nie może zatem uzasadniać, automatycznego dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu na prawach jego strony. Dla poparcia swojego stanowiska Kolegium odwołało się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie. Podkreśliło, że Stowarzyszenie także w zażaleniu poza wymienieniem jego celów statutowych oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykazało, jakie konkretnie walory architektoniczne terenów położonych w okolicy planowanej inwestycji muszą być chronione i jakie ewentualne zagrożenie dla tych walorów stwarzać może planowana inwestycja. Ponadto Stowarzyszenie nie wykazało także, że za jego udziałem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej przemawia interes społeczny. Uzyskanie możliwości wglądu w akta sprawy, a dopiero później dokonanie oceny pod względem możliwości realizacji celów statutowych organizacji społecznej oraz interesu społecznego także nie może uzasadniać dopuszczenia, niejako automatycznego, organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również przytoczony w uzasadnieniu zażalenia pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowany w wyroku z 26.11.2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/2010. W wyroku tym Sąd rzeczywiście wskazał, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Sąd podkreślił jednak, że organizacja społeczna powinna należycie wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja społeczna powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. Stowarzyszenie "[....]" w K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Strona skarżąca podniosła, że przedmiot postępowania wchodzi bezpośrednio w zakres statutowych celów stowarzyszenia. Przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażem podziemnym. Ponadto wskazanie konkretnych interesów społecznych jakie mają podlegać ochronie w postępowaniu jest możliwe dopiero na etapie kiedy stowarzyszenie będzie brało udział w postępowaniu na prawach strony. W ocenie strony skarżącej przesłanki określone w art. 31 § 1 kpa zostały spełnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postepowaniu jest zgodność z prawem postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 5 lutego 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta M. K. z 28 listopada 2013 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "[....] " w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym na dz. nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Należy podkreślić, że obie wskazane w cyt. przepisie przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, aby organ administracji mógł w pozytywny sposób ustosunkować się do inicjatywy procesowej organizacji społecznej. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym, nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną (wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, lex nr 1217445). Niemożliwym pozostaje wskazanie w sposób generalny przesłanek, których wypełnienie każdorazowo przesądzałoby kwestię występowania interesu społecznego do wszczęcia postępowania administracyjnego z inicjatywy organizacji społecznej. Interes ten powinien zostać wykazany przez organizację z uwzględnieniem zindywidualizowanych realiów każdej konkretnej sprawy. Należy nadto podkreślić, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć jedynie partykularnym interesom tej organizacji, lecz powinien odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 214). Oznacza to zatem, że pojęcie interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do wszczęcia lub do udziału w postępowaniu administracyjnym nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Wartościami tymi mogą być przykładowo ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie. Zgodnie ze statutem Stowarzyszenia "[....] " w K. , przedłożonym do akt administracyjnych sprawy (tekst jednolity z 22. 08. 2013 r.) – oraz wnioskiem z 6.11. 2013 r. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - celem Stowarzyszenia, uzasadniającym wniosek jest m. in. działanie na rzecz zrównoważonego rozwoju dzielnicy [....] , w tym w szczególności [....] oraz zapewnienie możliwości ochrony przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. W ocenie Sądu powyższe ogólnikowe powołanie się na realizację celów statutowych Stowarzyszenia bez wskazania konkretnego powiązania z zakresem przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej przy ul. [....] w K. nie uzasadnia w sposób wystarczający dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Niezbędne jest bowiem faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum konkretnej sprawy rozpatrywanej w postepowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub w którym chce brać udział (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31. 07. 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 198/08, Lex 510179, wyrok WSA w Krakowie z 27. 06. 2014, sygn. akt II SA/Kr 603/14). Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy skarżące Stowarzyszenie powinno wykazać w sposób skonkretyzowany, w jaki sposób realizacja dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej będzie miała niekorzystny wpływ na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na [....] i w jaki sposób zagrozi zrównoważonemu rozwojowi na tym obszarze. W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie w niniejszym postępowaniu nie wskazało w sposób skonkretyzowany na czym ww. naruszenie miałoby to polegać. Nadto w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organy I i II instancji prawidłowo ustaliły, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało również zasadności wniosku w aspekcie interesu społecznego. Nie wskazało bowiem żadnego zagrożenia dla walorów architektonicznych lub urbanistycznych lub innych powiązanych z celami statutowymi, poprzestając na ogólnym zarzucie zawartym w zażaleniu, że: "planowane domki w sposób znaczący naruszają ład architektoniczny okolicy" oraz że: "rodzi się jedynie słuszny wniosek, że uwzględnienie żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie jest w pełni uzasadnione". W tej sytuacji należy uznać, za prawidłowe uznanie przez Kolegium, iż jest to niewystarczające dla dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu nie zasługiwały one na uwzględnienie z wyżej podanych powodów. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na także na uwadze, że ciężar wykazania istnienia obydwu przesłanej z art. 31 § 1 kpa, warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby spoczywa na organizacji społecznej, a zatem to Stowarzyszenie "[....] " w K. , uchybiło prawu nie wykazując występowania wymaganych przesłanek (por. wyrok NSA z 14.03. 2012 r. sygn. akt II OSK 2536/10, wyrok WSA w Krakowie z 27.06.2014 r. sygn.. akt II SA/Kr 603/14). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.) oddalił skargę.