II SA/Kr 603/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie skargę oddala. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 123 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" w K. z dnia 15 listopada 2013 r. - odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] w K. przy ul. [...]." W uzasadnieniu wskazał, że cele statutowe, na które powołuje się Stowarzyszenie (ochrony przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym) nie uzasadniają dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Cele te sformułowane są bardzo ogólnie, zaś organizacje społeczne chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony winny wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Z wniosku Stowarzyszenia nie wynika, na czym miałoby polegać w przedmiotowej sprawie "działanie na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...]" czy "ochrona przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym". Ów cel statutowy trudno też "dopasować" do niniejszego postępowania, mając na względzie, że dotyczy ono ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych o charakterze jednorodzinnym. Wskazać należy, iż na terenie Dzielnicy [...] przeważa właśnie taka zabudowa. Subiektywne przekonanie danej organizacji społecznej na temat ułomności postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie stanowi przesłanki "interesu społecznego". Ponadto podkreślono, że do właściwości odpowiednich organów administracji publicznej należy wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na konkretne inwestycje. Właściwe organy wykonując swoje zadania działają w obowiązującym porządku prawnym. Żadna organizacja społeczna, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tych postępowań (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.01.2008 r., znak: IV SA/Wa 2359/07 oraz postanowienie SKO w [...] z dnia 14.12.2009 r., znak: [...]). Organ I instancji podkreślił, że niektórzy członkowie stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym uczestniczą na prawach strony. Skoro, jak wskazuje orzecznictwo, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzasadniać musi potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem strony postępowania, zaprzecza racjom bytu takiego podmiotu w postępowaniu. Organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego (tak. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 02.06.2009 r., znak: II OSK 897/08). Na postanowienie to zażalenie wniosło Stowarzyszenia "[...]" w K. zarzucając mu naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji ani nie przemawia za tym interes społeczny. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o dopuszczenie do udziału w postepowaniu. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że postępowanie administracyjne toczy się w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, w ramach którego planowane jest wybudowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Wobec tego cele statutowe Stowarzyszenia, takie jak: działanie na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...], w tym w szczególności W. i całego [...] (§ 11 ust.2 statutu), działanie na rzecz ochrony i poszanowania praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy [...] w tym w szczególności W. oraz praw mieszkańców na tym terenie (§ 11 ust.3 statutu), zapewnianie możliwości ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańców planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (§ 11 ust. 5 statutu), propagowanie idei dbania i poprawy jakości przestrzeni publicznej, warunków życia, środowiska i krajobrazu (§ 11 ust. 6 statutu) czy też działanie na rzecz utrzymania i rozwoju walorów ładu architektonicznego i przestrzennego (§ 11 ust. 7 statutu), są bardzo ściśle związane z przedmiotem postępowania administracyjnego. Przytoczone cele statutowe Stowarzyszenia "[...]" wprost uzasadniają dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu, a odmowa dopuszczenia jest bezzasadna i osłabia możliwość ochrony słusznego, obiektywnego interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r., znak [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że ze znajdującego się w aktach sprawy Statutu Stowarzyszenia wynika, że celami Stowarzyszenia są niewątpliwie szeroko rozumiane działania na rzecz utrzymania i rozwoju walorów ładu architektonicznego i przestrzennego, czy też na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...], w szczególności W. i całego [...], względnie w zakresie ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańców planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, z tym jednak, że powody wskazane w bardzo enigmatycznym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy w powiązaniu z celami statutowymi Stowarzyszenia nie wykazują związku z przedmiotem tego postępowania, a tym samym nie uzasadniają dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W szczególności wniosek Stowarzyszenia "[...]", poza powołaniem się na przesłankę zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...], w tym w szczególności W. oraz zapewniania ochrony przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, nie wskazał żadnych konkretnych argumentów przemawiających za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a zwłaszcza wykazujących, że wskutek planowanej inwestycji ucierpi zrównoważony rozwój dzielnicy [...], względnie że dojdzie do konkretnych, niekorzystnych skutków w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi przy tym o to, by cele działalności Stowarzyszenia uregulowane były w jego statucie w sposób szczegółowy i wyczerpujący, te bowiem rzeczywiście zawierają pewną dozę ogólności, lecz o konkretność powiązania tych celów z przedmiotem określonego postępowania administracyjnego. Samo ogólnikowe powołanie się na realizację celów statutowych organizacji społecznej bez wykazania ich konkretnego powiązania z zakresem określonego postępowania administracyjnego nie może uzasadniać, automatycznego dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu na prawach jego strony. To stanowisko potwierdza również pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych: jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego domaga się ona wszczęcia, może powodować zastosowanie art. 31 § l pkt. l k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31.07.2008r. sygn. akt II SA/Gl 198/08, Lex nr 510179); Stowarzyszenie dla uzasadnienia swego wniosku powinno przedłożyć dowody wskazujące, że inwestycja stwarza zagrożenie dla środowiska, co pozwoliłoby na przyjęcie, że istnieje interes prawny przemawiający za wszczęciem postępowania zgodnie z wnioskiem stowarzyszenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.2008r. sygn. akt VII SA/Wa 996/08, Lex nr 533185); O ile celem konkretnego stowarzyszenia jest ochrona określonych walorów architektonicznych, walory te muszą być wstępnie wykazane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.06.2008r., sygn. akt IV SA/Wa 740/08, Lex nr 516100). Tymczasem Stowarzyszenie także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, poza wymienieniem jego celów statutowych oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykazało, jakie konkretnie walory architektoniczne terenów położonych w okolicy planowanej inwestycji muszą być chronione i jakie ewentualne zagrożenie dla tych walorów stwarzać może planowana inwestycja. Stowarzyszenie również ogólnie powołuje się na "konieczność ochrony interesu zbiorowego", nie precyzując, na czym polegać będzie - w tej konkretnej sprawie - jego działanie w interesie społecznym, w szczególności reprezentowanie tego interesu, rozumianego jako interes prawny, czyli mający oparcie w konkretnych przepisach prawa i wartości, jakie są z tym pojęciem utożsamiane oraz ich ochrona. Uzyskanie możliwości wglądu w akta sprawy, a dopiero później dokonanie oceny pod względem możliwości realizacji celów statutowych organizacji społecznej oraz interesu społecznego także nie może uzasadniać dopuszczenia, niejako automatycznego do udziału w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszenie "[...]" w K., zarzucając mu naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. i wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiot postępowania wchodzi bezpośrednio w zakres statutowych celów Stowarzyszenia. Przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażem podziemnym. Zdaniem skarżącego, cele statutowe, które z racji swojej istoty są sformułowane w sposób ogólny, są jednocześnie wystarczająco szczegółowe, by uznać, iż odnoszą się one do przedmiotu postępowania. Każdy z celów działania stowarzyszenia jest związany z przedmiotem postępowania i uzasadnia wydanie orzeczenia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziały w postępowaniu. Stowarzyszenie podkreśliło, że wykazanie konkretnych działań Stowarzyszenia, a także podanie, jakie interesy społeczne mają być chronione w postępowaniu możliwe jest nie na etapie rozważań na temat samego faktu dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie, a dopiero w trakcie postępowania, kiedy organizacja społeczna będzie uczestniczyć w postępowaniu, posiadając uprawnienia strony. Żądanie, przez organ zarówno I jak i II instancji, wykazania tak konkretnych okoliczności, jest nieuzasadnione na tym etapie i nie może być uznane za prawidłowe. Organ administracyjny ograniczony jest bowiem zbadaniem jedynie istnienia przesłanek przewidzianych przez art. 31 § 1, a więc ustaleniem czy istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Istnienie merytorycznej zależności nie może być uzależnione od podania bardzo szczegółowych danych dotyczących m. in. sposobu działania i wpływu inwestycji na walory architektoniczne, skoro Stowarzyszenie, nie będące jeszcze uczestnikiem postępowania, nie może posiadać tak szerokiej wiedzy. Również zarzut niesprecyzowania sposobu działania w interesie społecznym w tej konkretnej sprawie nie może znaleźć uwzględnienia z powodów podobnych jak powyżej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Stosownie do art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r, poz. 267) o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu decyduje łączne spełnienie dwóch przesłanek ustawowych : musi być to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wniosek Stowarzyszenia " [...] " w K. nie został należycie doprecyzowany i uzasadniony. W orzecznictwie wskazuje się że organizacja żądając dopuszczenia do udziału w sprawie nie może wyłącznie poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych a powinna uprawdopodobnić że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie jego celów, dopiero wtedy będzie można przyjąć że za udziałem przemawia interes społeczny ( wyrok NSA z 24.06.2009 , II OSK 1038/08, OSP 2011 , Nr 6 , poz. 70 ) Zgodnie ze statutem Stowarzyszenia o nazwie " [...] " z siedzibą w K. do jego celów należą: realizacja prawa do wypowiadania się w sprawach publicznych, działanie na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...], w tym w szczególności W. i całego [...], działanie na rzecz ochrony i poszanowania praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy [...], w tym w szczególności W. oraz praw mieszkańców na tym terenie, działanie na rzecz wspierania szeroko rozumianej społecznej edukacji ekologicznej, zapewnienie możności ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańcowi planowaniem przestrzennym, propagowanie idei dbania i poprawy jakości przestrzeni publicznej warunków życia środowiska i krajobrazu, działania na rzecz utrzymania i rozwoju walorów ładu architektonicznego i przestrzennego, działanie na rzecz rozwoju świadomości społecznej związanej z odbywaniem nowych inwestycji budowlanych na otoczenie, działanie na rzecz kształtowania polityki przestrzennej dzielnicy [...] w tym w szczególności W. i całego [...], wspierania inicjatyw dotyczących ochrony dziedzictwa przyrodniczego, działanie nakierowane na integrację mieszkańców poprzez tworzenie wspólnot lokalnych, wspieranie inicjatyw społecznych. Udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jedynie ogólnie przystaje do celów statutowych Stowarzyszenia " [...] " takich jak: " zrównoważony rozwój "" niekorzystne planowania i zagospodarowanie przestrzenne". Nie wykazano, na czym miałoby polegać w rozpoznawanej sprawie administracyjnej działanie na rzecz zrównoważonego rozwoju, skoro ( jak trafnie zauważa organ) postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych o charakterze jednorodzinnym, co jest zgodne z przeważającą zabudową w Dzielnicy [...]. Zasadny jest też argument organu, powoływany za orzecznictwem sądowo-administracyjnym, że celem udziału w postępowaniu nie może być jedynie prowadzenie jego kontroli a potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, który nie został przez Stowarzyszenie zindywidualizowany i wskazany. Istnienie interesu społecznego i zasadność udziału w postępowaniu również powinna wykazać organizacja społeczna. Sam interes faktyczny, co do wyniku rozstrzygnięcia sprawy to za mało by stać się uczestnikiem takiego postępowania. Stowarzyszenie " [...] " ani we wniosku ani w zażaleniu i skardze nie skonkretyzowało interesu społecznego w sprawie administracyjnej, której dotyczy wniosek o dopuszczenie. Ten ciężar wykazania istnienia obydwu przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu, za pomocą odpowiedniej argumentacji spoczywa na organizacji społecznej ( wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r II OSK 2536/10) , czemu Stowarzyszenie " [...] " nie sprostało. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270),