II SA/Kr 605/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję nr 65/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 lutego 2024 r., znak WOB.7721.102.2019.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. II SA/Kr 605/24 UZASADNIENIE Decyzją nr 20/2019 z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: PINB-1-5160.319.18.14, wydaną m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie nakazał [...] i [...] (współwłaścicielom działki) rozbiórkę budynku hangaru na działce nr [...] w M. ze względu na to, że [...] – mimo zobowiązania do dostarczenia w terminie do dnia 30 lipca 2018 r.: 1) zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego – przedłożył jedynie cztery egzemplarze projektu budowlanego. Decyzją nr 65/2024 z dnia 16 lutego 2024 r., znak: WOB.7721.102.2019.AJAN – wydaną m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...], w którym zarzucili oni skrótowość uzasadnienia, niespójność uzasadnienia z rozstrzygnięciem i skierowanie decyzji do żony inwestora, która nie była inwestorem i sprawczynią samowoli budowlanej – Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał [...] (inwestorowi i współwłaścicielowi działki) rozbiórkę budynku hangaru na działce nr [...] w M. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy – w świetle przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, art. 25) – wskazał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 16 sierpnia 2016 r. potwierdza, że na ww. działce doszło do budowy budynku (hangaru) o wymiarach 15,5 x 20 m, z oświadczenia [...] wynika natomiast, że obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś obiekt ten nie mieści się w enumeratywnym wyliczeniu przypadków niewymagających pozwolenia na budowę (art. 29). Następnie organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu legalizacyjnym zakres materiału dowodowego zależy od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia dokumentów. Skoro pierwotny termin przedłożenia dokumentów ("do dnia 29 grudnia 2017 r.") zmieniono zgodnie z prośbą inwestora ("w związku z toczącym się postępowaniem nr PINB-7355/147/19/17 proszę o wydłużenie terminu do dnia 30 lipca 2018 r. z uwagi na procedury związane z uzyskaniem opinii geologicznych wymaganych prawem") i mimo to nie przedłożył on kompletu dokumentów, to organ pierwszej instancji był nie tylko upoważniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy przypomniał, że legalizacja jest uprawnieniem (a nie obowiązkiem) i podkreślił, że inwestor nie zwracał się z kolejnymi prośbami o wydłużenie terminu, a brakujących dokumentów nie przedłożył przy odwołaniu. Mimo jasnego określenia przedmiotu postępowania (budowa budynku hangaru na działce nr [...] w M. ) projekt budowlany – zgodnie z oświadczeniem inwestora w protokole oględzin z dnia 16 sierpnia 2016 r. – dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 48 ust. 2 Pb przez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych; 2) art. 6 k.p.a. przez błędną subsumcję przepisów prawa, co z kolei przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności; 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego; 4) art. 8 § 1 i art. 11 ustawy k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 5) art. 9 k.p.a. przez brak udzielenia stronie odpowiednich informacji i wyjaśnień w zakresie wymogów zalegalizowania zrealizowanego obiektu; 6) art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. przez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia. Po pierwsze, sporny obiekt jest nieprecyzyjnie określony w świetle przedłożonych dokumentów legalizacyjnych (budynek mieszkalny z garażem zamiast hangaru). Samo odwołanie się do funkcji obiektu może być mylące i utrudnić wykonanie zaskarżonej decyzji. Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano precyzyjne parametry spornego obiektu; jest to jednak niewystarczające, bo rozstrzygnięcie nie może wynikać pośrednio z uzasadnienia. Po drugie, nakaz rozbiórki powinien być ostatecznością, a tymczasem zignorowano przedłożone dokumenty legalizacyjne wskazujące na dążenie do zalegalizowania spornego obiektu. Użycie w projekcie budowlanym nazwy inwestycji, która nie odpowiadała przyjętemu przez nadzór budowlany charakterowi obiektu, nie skutkuje niemożliwością wykorzystania projektu budowlanego. Organy nie informowały inwestora o tym, że przedłożona dokumentacja jest niewystarczająca i nie wskazywały, jakie dokumenty należy dodatkowo przedłożyć. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym m.in., że w postanowieniu organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych wyraźnie podano dokumenty niezbędne do legalizacji obiektu i wyjaśniono konsekwencje ich nieprzedłożenia. Postanowieniem nr 339/2024 z dnia 4 kwietnia 2024 r., znak: WOB.7721.102.2019.MULE, wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.1634 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, nakazująca [...] (inwestorowi i współwłaścicielowi działki) rozbiórkę budynku hangaru na działce nr [...] w M. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 19 czerwca 2017 r , po uprzednim przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 16 sierpnia 2016 r., co wynika z zawiadomienia z tego samego dnia (k. 33 akt adm.), dlatego na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), do sprawy niniejszej zastosowanie będą miały przepisy ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej tą ustawą tj. sprzed 19 września 2020 r. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej zwaną u.p.b. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty, o których mowa w art. 29 u.p.b., a art. 30 tej ustawy wymienia obiekty, których wybudowanie wymaga zgłoszenia. Zgodnie z dyspozycją art. 48 u.p.b. organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 u.p.b., zgodnie z którym organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Następnie organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga zatem spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 u.p.b., czyli budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, tj. przedstawienia wymaganych dokumentów, stosuje się przepis ust. 1 tj. organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W niniejszej sprawie, postanowieniem nr 383/2017 z dnia 19 czerwca 2017 r. (k. 35 akt adm.) wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., organ wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku zlokalizowanego na dz. Nr [...] w m. M. i nakazał przedłożenie wymaganych do legalizacji dokumentów (4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym) – w terminie do 29 grudnia 2017 r. Następnie termin ten został postanowieniem z dnia 21 maja 2018 r. przedłużony do 20 lipca 2018 r. (k. 39 ). Organ nie dokonał w niniejszej sprawie samodzielnej, wstępnej analizy samowolnie wybudowanego obiektu w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, albowiem inwestor konsekwentnie utrzymuje, że wzniesiony obiekt jest domem jednorodzinnym, gdy tymczasem wyniki kontroli z dnia 16 sierpnia 2016 r. wraz z dokumentacją fotograficzną zupełnie na to nie wskazywały. Dlatego organ sformułował swoje postanowienie z dnia 19 czerwca 2017 r. o wstrzymaniu robot budowlanych w ten sposób, że zobowiązał inwestora do pozyskania zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności budowy z planem miejscowym a w przypadku gdy zgodność ta będzie ustalona, dopiero wówczas o sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego. Pomimo przedłużenia przez organ I Instancji terminu do złożenia wymaganych dokumentów do 20 lipca 2018 r., co dało inwestorowi rok czasu na wypełnienie warunków legalizacji w postepowaniu przed organem I Instanci, skarżący nie wywiązał się z nałożonych obowiązków. Nie uczynił tego skarżący także w toku postępowania przed organem II Instancji, które trwało aż do wydania zaskarżonej decyzji w dniu 4 kwietnia 2024 r., co oznacza, że inwestor nie wypełnił warunków legalizacji pomimo iż miał na to prawie sześć lat (od wydania postanowienia z dnia 19 czerwca 2017 r. przez organ I Instancji o wstrzymaniu robót i obowiązku przedłożenia dokumentów, do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przez organ II Instancji w dniu 4 kwietnia 2024 r.). Przedłożono wprawdzie projekt budowlany "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", jednakże nie złożono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie przedłożono zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności zrealizowanej inwestycji z planem miejscowym. W szczególności podkreślenia wymaga, że każde zaświadczenie wydawane jest w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, a w terenie tym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – przyjęty uchwałą [...]. Budynek położony jest w terenie oznaczonym symbolem MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie było zatem przeszkód do uzyskania wymaganego zaświadczenia. Podobnie wypełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest szczególnie skomplikowane. Zatem czas na podjęcie możliwości legalizacji spornego obiektu był dla inwestora aż nadto wystarczający, a zarzut skargi, że organy całkowici zignorowały złożone w toku postępowania dokumenty, jest całkowicie bezzasadny. W tej sytuacji tj. wobec braku złożenia wszystkich wymaganych dokumentów, organ zobligowany był do zastosowania art. 48 ust. 4 u.p.b., który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany (tak NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1086/20). Nadto kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie (wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. II OSK 1614/20). W tym miejscu odnieść się należy do zarzutów skargi dotyczących nieprecyzyjności rozstrzygnięcia organu. Organy obu instancji nakazały rozbiórkę "budynku hangaru na działce nr [...] w miejscowości M.", tymczasem inwestor wskazuje, że nakazem rozbiórki objęty powinien być budynek mieszkalny jednorodzinny. Po pierwsze na działce nr [...] znajduje się tylko jeden budynek – objęty zaskarżoną decyzją. Niezależnie zatem od tego, czy obiekt ten nazwany zostanie hangarem czy domem jednorodzinnym, nie ma wątpliwości co do tego, jaki obiekt ma zostać rozebrany. Po wtóre, nie jest rzeczą sądu administracyjnego ani organów nadzoru budowlanego odnoszenie się do preferencji mieszkaniowych inwestora, niemniej jednak analiza fotografii spornego obiektu, jego otoczenia oraz fakt że z publicznie dostępnych stron internetowych, w tym także z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, wynika, że przy ul. [...] w M. prowadzona jest na dość rozległych terenach działalność gospodarcza dużej firmy Skarżącego – powoduje, że organ miał usprawiedliwione powody, aby uznać, że wybudowany obiekt jednak nie jest domem jednorodzinnym. Pogląd ten Sąd w całości podziela. Na ocenę tę ma wpływ także i to, że pomimo twierdzenia o budowie domu jednorodzinnego, inwestor nie był w stanie przedstawić zaświadczenia o jego zgodności z planem miejscowym, który to wymóg jest dużo łatwiejszy i mniej kosztowny do zrealizowania, niż przedłożenie projektu budowlanego. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.