II OSK 1614/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 782/19 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2019 r. nr WOA.7722.92.2018.PP w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 782/19, oddalił skargę Z. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej ZWINB) z dnia 17 lipca 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 2 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202; dalej p.b.), nakazał Z. G. rozbiórkę budynku gospodarczego nr 2, o wymiarach 10,20 x 4,0 m, zlokalizowanego w centralnej części działki nr [...], w miejscowości [...], położonej w gminie K. Zaskarżoną decyzją ZWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 i art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał ww. decyzję w mocy. Z. G. złożył na powyższą decyzję skargę do WSA w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło obiektu – budynku gospodarczego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organ dokonał właściwej kwalifikacji tego obiektu, uznając, że skoro powierzchnia zabudowy jest większa aniżeli określona w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., to jego wybudowanie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro tak, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wdrożenie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 i 49 p.b., co też organ uczynił wstrzymując, na podstawie art. 48 ust. 3 p.b., roboty budowlane i nakładając na skarżącego obowiązek przedłożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego), czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, zatem zastosowanie znalazł art. 48 ust. 4 p.b. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania, że sporny obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę, gdyż nie jest trwale związany z gruntem i powinien być traktowany jak obiekt tymczasowy, w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia procedury i niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zaniechania przesłuchania skarżącego, stosownie do art. 86 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, który pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż sporny budynek powstał po 2002 r. Z dokumentów geodezyjnych wytworzonych w związku z podziałem działek nr [...] i [...], sporządzonych w 2000 r., wynika, że w dacie ich sporządzenia sporny budynek nie istniał. W 2002 r. w związku z podziałem działki nr [...] stwierdzono pozostałości po starej poniemieckiej stodole, które oznaczono jako "r" – ruina. Sąd podzielił stanowisko organu, iż mało prawdopodobnym jest, że geodeta, dokonując pomiarów działek i uwidaczniając istniejącą na działkach zabudowę, pominąłby sporny budynek. W aktach sprawy znajduje się szkic, na którym budynek stodoły został zwymiarowany. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że geodeta ujawnił w dokumentach nieistniejący budynek stodoły i uwidocznił go na odrębnym szkicu w miejsce co najmniej jednego – jak wywodzi strona, budynku gospodarczego. Ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za wyczerpujące. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że opisanym przez organ mapom, na których oparł swoje ustalenia, należy odmówić przymiotu wiarygodności z tego powodu, iż poniemiecka stodoła była ruiną już w 2000 r., czego geodeta nie dostrzegł. Skarżący potwierdził bowiem tym samym, że stodoła jako ruina w 2000 r. istniała. Nie przedłożył jednocześnie żadnych dokumentów, które mogłyby tę tezę podważyć. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący wywodząc, że doszło do naruszenia art. 86 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ czynności przesłuchania go w toku postępowania. Sąd wyjaśnił, na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy, że przesłuchanie strony może nastąpić wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W realiach niniejszej sprawy okoliczności takie nie zachodziły. W aktach sprawy zgromadzono dokumenty, które zdaniem Sądu, były wystarczające do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. Sąd nie podzielił również wywodów skarżącego, iż decyzja jest wadliwa, bowiem załącznik graficzny, stanowiący jej integralną część, nie jest dokumentem, a wydrukiem ze strony internetowej. Załącznik graficzny do decyzji w niniejszej sprawie ma za zadanie zobrazować, którego z dwóch budynków usytuowanych na działce skarżącego nakaz rozbiórki dotyczy i w ocenie Sądu spełnia on swoją funkcję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił: 1. naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. art 7, art. 77 § 1, art. 86 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędne przyjęcie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zebrał cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, pomimo nieprzesłuchania stron postępowania, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędne przyjęcie, że organ nie dokonał dowolnej oceny dowodów w postaci mapy geodezyjnej z dnia 5 września 2000 r, oraz z dnia 15 czerwca 2002 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania nie mógł powstać w 1993 r., 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. błędne przyjęcie, że organ nie prowadził postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, między innymi poprzez wykorzystanie jako integralną część decyzji mapy niestanowiącej dokumentu w myśl przepisów prawa i poprzez brak ponownego wezwania stron na przesłuchanie pomimo obiektywnej niemożności stawiennictwa na pierwszy wyznaczony termin przesłuchania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 86 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., sprowadza się do kwestionowania prawidłowości zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów nadzoru budowlanego, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja geodezyjna stanowiła wystarczającą podstawę do przyjęcia, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie istniał przed 2002 r., a zatem nie mógł powstać w 1993 r. Z uwagi na powyższe w toku postępowania administracyjnego odstąpiono od przesłuchania stron, w tym skarżącego kasacyjnie, co w skardze kasacyjnej jest kwestionowane. Podejmując zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organy nadzoru budowlanego ustosunkowały się do kwestii terminu wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, uznając przedłożoną dokumentację geodezyjną za prawidłową i wystarczającą do ustalenia, że obiekt ten zrealizowano w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. Akceptując to stanowisko Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku odniósł się nie tylko do argumentacji organów, ale również do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, przedstawiając w tym zakresie własne stanowisko i przyczyny, dla których uznał prawidłowość stanowiska organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na brak podjęcia przez skarżącego kasacyjnie czynności zmierzających do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego. Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie (por. np. wyrok NSA z 4.04.2019r., II OSK 1009/18, LEX nr 2694772). W rozpatrywanej sprawie należycie wykazano, że przedmiotowy budynek jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. i właściwie umotywowano, dlaczego w sprawie tej zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Wywody skargi kasacyjnej kwestionujące datę powstania przedmiotowego obiektu budowlanego nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i są w istocie gołosłowne. Dalej zaś idąca argumentacja skarżącego kasacyjnie mogłaby ewentualnie mieć znaczenie, gdyby w sprawie tej prowadzone było postępowanie legalizacyjne. Skoro jednak skarżący kasacyjnie z możliwości prowadzenia takiego postępowania nie skorzystał, bowiem nie zakwestionował skutecznie postanowienia nakładającego na niego wymienione w tym postanowieniu obowiązki i obowiązków tych nie wykonał, to brak jest podstaw do skutecznego podważenia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 48 ust. 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż orzeczona w niniejszej sprawie rozbiórka jest prostą konsekwencją faktu braku podjęcia przez skarżącego kasacyjnie czynności zmierzających do zalegalizowania przedmiotowej dobudowy. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2021.2095 ze zm.) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 6 lutego 2023 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku.