II SA/Kr 609/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2024 r. wniosku Polskiego Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skarg A. A. oraz K. W. i M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lutego 2024 r., znak:WI-I.7840.2.52.2022.PI w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić wniosek. A. A., K. W. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lutego 2024 r. znak: WI-I.7840.2.52.2022.PI, którą umorzono postępowanie odwoławcze w sprawie, w której Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 1202/2016 z 1 czerwca 2016 r., znak: AU-01-1.6740.1.2230.2015.APO, orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Inwestorowi P. Sp. z o.o., zamierzenia budowlanego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce [...] obr. [...] oraz zjazdem indywidualnym – ul. [...] (dz. nr [...]) na działkę nr [...] obr. [...] w Krakowie. Jednobrzmiącymi wnioskami Pismami z dnia 18 lipca 2024 r. P. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. zwróciło o dopuszczenie do udziału w postępowaniach toczących się do sygn. II SA/Kr 609/24 i II SA/Kr 610/Kr, w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że sprawy dotyczą jego regulaminowej działalności. Szczególnie wymowne są punkty "f" i "g" regulaminu zgodnie z którymi celami Stowarzyszenia są przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki) i przeciwdziałanie budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, zakładaniu, modernizowaniu o użytkowaniu oraz projektowaniu, powstawaniu, produkcji i promowaniu instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających czynniki jakkolwiek oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki), jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości dla środowiska i zdrowia publicznego wytwarzanych przez nie czynników i innych skutków ich funkcjonowania. Ponadto punkt "e" regulaminu stanowi, że celem Stowarzyszenia jest mądre i zdrowe kształtowanie środowiska i zagospodarowywania przestrzeni zgodnie z takim kształtowaniem oraz ich promocja. W dalszej części wniosku Stowarzyszenie podniosło, że nie zgadza się na dowolne powstawanie stacji bazowych, a w ramach postępowania będzie stać na straży zdrowia publicznego, środowiska, ładu przestrzennego, interesu publicznego, społecznego oraz praw okolicznej ludności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 25 § 4 p.p.s.a. zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W sytuacji, gdy wnoszące o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., a to nie jest kwestią sporną w niniejszej sprawie, Sąd winien zbadać, czy sprawa do której udział Stowarzyszenie zgłosiło, dotyczy zakresu jego statutowej działalności i te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu NSA z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09, zgodnie z którymi nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Decydujące dla oceny wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności organizacji społecznej, ale i tego, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Zakres działalności P. Stowarzyszenia [...] określa jego Regulamin w Rozdziale 2 "Cele i Środki Działania". Zgodnie z § 6 Regulaminu cele działalności Stowarzyszenia stanowi: a) upowszechnianie wiedzy na temat środowiska naturalnego, w szczególności na temat mądrego korzystania z jego dóbr, tak by nie pozostawiało to negatywnego dla niego wpływu, oraz na temat środowiska oraz zdrowia publicznego i zagrożeń dla nich. b) informowanie o nowych technologiach, najnowszych odkryciach nauki i techniki oraz promowanie mądrego z nich korzystania, by umknąć potencjalnych negatywnych skutków, c) analizowanie nowych technologii, osiągnięć nauki i techniki pod kątem skutków oddziaływania i wywierania zmian w życiu jednostki i społeczeństwa, wraz ze zmianami na tle zdrowotnym, społecznym, środowiskowym, gospodarczym i prawnym na całym obszarze występowania, d) ochrona środowiska i zdrowia publicznego, monitoring i działania mające na celu ograniczenie czynników szkodliwych oraz potencjalnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym elektromagnetycznych i radiacyjnych), e) mądre, zrównoważone i zdrowe kształtowanie środowiska i zagospodarowywania przestrzeni zgodnie z takim kształtowaniem oraz ich promocja, f) przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych, rozumianych zgodnie z ustawą Prawo Budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki), g) przeciwdziałanie budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, zakładaniu, modernizowaniu i użytkowaniu oraz projektowaniu, powstawaniu, produkcji i promowaniu instalacji rozumianych zgodnie z ustawa Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawy Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających czynniki jakkolwiek oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne (w tym, np. na pola elektromagnetyczne, infradźwięki), jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości dla środowiska i zdrowia publicznego wytwarzanych przez nie czynników i innych skutków ich funkcjonowania, h) wspieranie działań zgodnych z celami Stowarzyszenia (np. przeciwdziałanie zanieczyszczeniu środowiska), i) wspieranie idei i inicjatyw obywatelskich, których celem jest ochrona środowiska i zdrowia publicznego oraz praw człowieka i danych grup społecznych, j) działanie na rzecz udziału społeczeństwa w procedurach decyzyjnych w szczególności przed organami władzy publicznej, k) rozpowszechnianie informacji i prowadzenie poradnictwa indywidualnego w zakresie ochrony środowiska, zdrowia publicznego, praw człowieka i różnych grup społecznych , l) reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polskich przed organami władzy administracji rządowej i samorządowej, sądami i prokuratorami oraz innymi organami władzy publicznej, m) monitorowanie stanu prawnego w dziedzinie ochrony zdrowia i środowiska oraz praw człowieka i rożnych grup społecznych, n) promowanie zdrowego stylu życia, o) monitorowanie naruszeń praw człowieka, w szczególności tych związanych z rozwojem nowoczesnych technologii, np. prawa do prywatności, anonimowości, zapomnienia, p) walka ze zniesławieniami, hejtem i dezinformacja w przestrzeni publicznej, q) promowanie i ochrona pokoju, prawdy, wolności, godności i praw człowieka jak tez różnych grup społecznych oraz swobód obywatelskich , a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych na rzecz zwiększenia przejrzystości i uczciwości życia publicznego. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lutego 2024 r. uchylono decyzję prezydenta Miasta Krakowa w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego w zakresie budowy zjazdu indywidualnego oraz umorzono postępowanie pierwszej instancji w zakresie tego zjazdu oraz umorzono postępowanie odwoławcze w pozostałej części, a to wobec ustalenia, że odwołującym się (w tym stronie skarżącej) nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreślić należy zatem, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, ale decyzja rozstrzygająca w istocie o statusie strony m.in. skarżących. Taki przedmiot decyzji nie mieści się w zakresie celów Stowarzyszenia wskazanych w przywołanym wyżej § 6 Regulaminu. Jednocześnie, zdaniem Sądu, taki przedmiot sprawy nie naprowadza na szczególną potrzebę ochrony interesu społecznego w tym postępowaniu. Wiąże się on bowiem ściśle z ustaleniem interesu prawnego strony skarżącej w sprawie administracyjnej. Skoro zatem niniejsza sprawa sądowoadministracyjna dotyczy jedynie stwierdzenia, czy strona skarżąca oraz inne podmioty wnoszące odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji były stronami postępowania administracyjnego, to udział Stowarzyszenia w tym aspekcie sprawy nie mógł być obliczony na interes zbiorowy wiążący się bezpośrednio z jego statutową działalnością. Ponadto Sąd wskazuje na drugą okoliczność, która przemawia za oddaleniem wniosków Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, a wskazaną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., II OZ 910/21. Wypada dostrzec, że postanowieniem tym NSA oddalił zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 sierpnia 2021 r., II SA/Kr 559/21, którym odmówiono dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika, w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z 10 marca 2021 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, poprzedzającą obecnie zaskarżoną decyzję. Postanowienie to zapadło zatem na wcześniejszym etapie kontrolowanej sprawy i zdaniem Sądu obecnie orzekającego pogląd wyrażony w tym postanowieniu zasługuje na uwzględnienie. NSA wskazał mianowicie, że: "w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę organizacja społeczna nie może być dopuszczona do postępowania sądowoadministracyjnego w charakterze uczestnika postępowania na podstawie 33 § 2 p.p.s.a., bowiem do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa tego przepisu. Skoro przepis art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wprost wyłącza możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym (wyłącza możliwość zastosowania art. 31 k.p.a.), to tym samym nie może ona przystąpić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. W doktrynie wskazuje się także, że zdolność sądowa organizacji społecznej powiązana jest z możliwością dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik podlega sądowej kontroli (zobacz: M. Niezgódka-Medek [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. dostępny w systemie LEX). Skoro, tak jak w sprawie niniejszej, przepis szczególny wyłącza możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, to nie jest również możliwe dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie jest bowiem racjonalne, aby dopiero na etapie kontroli legalności decyzji administracyjnej mogła ona prezentować swoje stanowisko." NSA zwrócił uwagę, że w razie uchylenia zaskarżonego aktu organizacja społeczna nie mogłaby wziąć udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wyniku tego wyroku. Zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane udział organizacji społecznej dopuszczony został tylko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm). Przedmiotowa sprawa, w której wniesiono skargę, nie wymagała udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ostatnio przywołanej ustawy, wobec tego, że przedsięwzięcie objęte pozwoleniem na budowę (instalacja radiokomunikacyjna) nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dla przedmiotowej inwestycji nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższe dodatkowo potwierdza, że organizacja społeczna nie może przystąpić do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.