II SA/Kr 612/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy K., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: skargę odrzucić Po złożeniu przez E. K. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nabytą przez Gminę K. działkę nr [...] obr.1[...], zajętą pod ul. [...] w K., Prezydent Miasta decyzją z [...] r., działając na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz wnioskodawczyni odszkodowania za ww. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogi publiczne należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2005 r. W tej zaś sprawie wnioskodawczyni złożyła swój wniosek dopiero w dniu 21 września 2007 r., czyli po terminie. Decyzję tą doręczono E. K. dnia [...] marca 2008 r. i dnia [...] marca 2008 r. osoba ta wniosła od tej decyzji odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono organowi I-instancji naruszenie art. 7 K.p.a, art. 9 K.p.a. oraz art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie odwołującej organ I-instancji nie dokonał interpretacji przepisów na korzyść tej strony i błędnie potraktował wniosek z dnia [...].09.2007 r. jako nowy wniosek, a nie jedynie uzupełnienie wcześniejszego wniosku odwołującej z 29 grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania z tytułu zajętych pod drogę publiczną działek. Wnioski składane w sprawach o ustalenie i wypłatę odszkodowania mogą być doprecyzowane lub uzupełniane w późniejszym terminie i to niezależnie od tego, że termin, o którym mowa w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter zawity. Ponadto w ocenie odwołującej jej wiosek z 29.12.2005 r. mógł budzić wątpliwości co do działek, za przejęcie których domaga się ona odszkodowania i w związku z tym obowiązkiem organu administracji było podjęcie czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawczyni. To organ administracji powinien pouczać strony o obowiązujących przepisach prawa z powiadomieniem o możliwości złożenia, w tej sprawie, wniosku o domaganie się odszkodowania również za działkę nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda działając jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w tej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którymi niezbędną przesłanką umożliwiającą orzekanie w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa jest wydanie deklaratoryjnej decyzji Wojewody stwierdzającej przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego danej nieruchomości. W tej sprawie takiej decyzji nie wydano, a tym samym organ I-instancji nie udokumentował samego faktu przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy K. W związku z tym zaskarżona decyzja jest przedwczesna, ponieważ przed jej wydaniem należało postępowanie administracyjne zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do chwili wydania deklaratoryjnej decyzji przez Wojewodę. Taka decyzja Wojewody jest w tej sprawie zagadnieniem wstępnym. Zawieszając postępowanie organ I-instancji powinien umożliwić wnioskodawczyni wystąpienie do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z dniem [...].01.1999 r. przez Gminę K. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod drogę gminną – ul. [...] w K. Ponadto w przypadku potwierdzenia nabycia przedmiotowej działki przez Gminę K., Prezydent Miasta winien rozważyć możliwość wyłączenia się z orzekania w tej sprawie. Decyzję tą doręczono Prezydentowi Miasta w dniu [...].04.2008 r. i dnia [...].05.2008 r. Gmina ta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 73 ust. 1, ust. 2 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na błędnej ich wykładni w założeniu, że wydanie w I-instancji decyzji uzależnione było od uzyskania odrębnej decyzji Wojewody potwierdzającej nabycie przez Gminę K. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wprawdzie co do zasady orzekanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania zawsze winno być poprzedzone decyzją Wojewody potwierdzającą przejście własności na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), to jednak w sytuacji, w której sam wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony po terminie, brak wydania decyzji deklaratoryjnej Wojewody nie miał żadnego znaczenia. Termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter materialnoprawny i po jego upływie (z dniem 31 grudnia 2005 r.) uprawnienie do złożenia wniosku wygasa. Ponadto samo żądanie wnioskodawczyni było wyartykułowane w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym organ I-instancji nie mógł wyjść poza jego treść. Nie byłoby więc niczym uzasadnionym zawieszanie postępowania "głównego", skoro roszczenie strony wygasło. W ocenie Gminy K. w tej sprawie nie ma również podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta od orzekania, mimo że stroną jest Gmina K. To Prezydent Miasta posiada kompetencje do załatwiania takich spraw, nadaną mu mocą ustawy i tej kompetencji nie można przekazywać innym organom. Brak jest zarazem przepisu pozwalającego na wyłączanie organów gminy z prowadzenia spraw, w których taka gmina jest jednocześnie stroną. W tej sprawie nie było podstaw do wyłączenia pracownika od załatwienia sprawy, bowiem wyłączenie pracownika ma miejsce wtedy, gdy istnieją bliskie związki między pracownikiem a indywidualną sprawą lub stroną. Relacja, jaka łączy Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty, a Gminą K. ma charakter ustrojowy i dotyczy ona organu, a nie konkretnej osoby sprawującej Urząd Prezydenta Miasta. W tej sprawie nie było podstaw ani do wyłączenia Prezydenta Miasta, ani pracownika w Urzędzie Miasta od załatwienia tej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o odrzucenie skargi lub alternatywnie o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podniósł, że w I-instancji decyzję wydał Prezydent Miasta, tym samym reprezentowana przez niego Gmina K. nie może wnieść skutecznie skargi. Ten sam podmiot nie może bowiem w zależności od etapu postępowania pełnić funkcji organu lub strony. Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 23/03. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniesiono, że w sprawach o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jedną z pierwszych okoliczności powinno być ustalenie stanu prawnego danej nieruchomości. Ratio legis powołanego przepisu polega również i na tym, że w ten sposób dokonuje się porządkowania stanu prawnego nieruchomości i to niezależnie od tego, czy wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony w terminie. Przyjęcie za prawidłowy pogląd zawarty w skardze mógłby doprowadzić do dalszego obrotu prawnego nabytymi na podstawie art. 73 ww. ustawy nieruchomościami. Wojewoda podniósł, że podstawą prawną do ustalenia i wypłaty odszkodowania w tej sprawie jest art. 128 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku, gdy właścicielem nieruchomości jest Gmina K., to Prezydent Miasta orzekając w sprawie byłby sędzią we własnej sprawie. W razie więc wydania przez Wojewodę decyzji o nabycie nieruchomości przez Gminę K., Prezydent Miasta traci zdolność do orzekania w sprawie, ponieważ jego udział wywoływałby wątpliwości co do jego bezstronności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Gmina K. wniosła w dniu [...] maja 2008 r., po otrzymaniu dnia 28 kwietnia 2008 r. decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2008 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy wniesienie skargi na dane rozstrzygnięcie administracyjnej jest w ogóle dopuszczalne, a po uznaniu dopuszczalności wniesienia skargi - badaniu podlega zarówno prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego jak i wydanych w nim decyzji administracyjnych. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Podstawową kwestią rozpatrywaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było uznanie, czy Gmina K. może skutecznie złożyć skargę w sytuacji, gdy organ tej Gminy (Prezydent Miasta ) rozstrzygał w tej sprawie. Jest to pierwszy etap rozpatrywania sprawy. Ustalenie dopuszczalności wniesienia skargi przez gminę stanowi konieczny warunek merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. A contrario uznanie, że gmina nie może skutecznie wnieść skargi musiałoby spowodować zakończenie postępowania sądowego na tym etapie i tym samym uniemożliwić merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta w tej sprawie wydawał decyzję w I-instancji w dniu [...] r. Tym samym Prezydent Miasta wykonywał czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) odszkodowania za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będą ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Stosownie zaś do art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z póżn. zm.) odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że w gminach mających status miast na prawach powiatu, prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje w zakresie ustalania odszkodowania uprawnienia i obowiązki organu administracyjnego w ramach zadań z zakresu administracji rządowej zleconych powiatom. W szczególności nie można uznać, że prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję administracyjną występuje jako statio fisci Skarbu Państwa. Konstrukcja statio fisci jest jedynie dopuszczalna i zarazem potrzebna w obrocie cywilnoprawnym, gdzie Skarb Państwa nie ma organów i muszą być ustalone jednostki organizacyjne, które reprezentując Skarb Państwa będą mogły składać oświadczenia woli. Skarb Państwa jest bowiem osobą prawną szczególnego rodzaju. Z uwzględnieniem tych szczególnych cech (brak siedziby, brak organów) bierze udział w obrocie cywilnoprawnym Skarbu Państwa nie jako całość, ale przez swoje tzw. stationes fisci (art. 67 § 2 K.p.c.). Skarb Państwa (fiscus) jest bowiem elementem Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych w odniesieniu do mienia nienależącego do innych państwowych osób prawnych (art. 441 K.c.) i na potrzeby prawa cywilnego (a nawet szerzej prawa prywatnego) Skarb Państwa jest reprezentowany przez tzw. stationes fisci stanowiące jednostki organizacyjne. Ponieważ w tej sprawie Prezydent Miasta wydał decyzję administracyjną, tym samym nie występował on jako cywilnoprawny reprezentant Skarbu Państwa, ale podmiot administracyjny, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Sąd w całości podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, opub. w ONSA 1990, nr 4, poz. 7 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 23/03) i doktrynie prawa, iż w przypadku, gdy w sprawie w drodze decyzji administracyjnej orzekał organ gminy - wówczas gmina ta nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję innego organu administracyjnego kończącego tą sprawę. W tej sprawie Gmina K. nie miałaby pozycji strony nawet wtedy, gdy wydana przez organ tej Gminy decyzja wywoływała dla tej samej Gminy określone skutki cywilnoprawne. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00, opub. w LEX nr 54728 zawarł tezę, zgodnie z którą "na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". Stanowisko to w całości akceptuje orzekający w tej sprawie skład Sądu. Nie można również nie zauważyć, że istotą postępowania administracyjnego jest władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach stron tego postępowania przez organ administracyjny (organ administrujący). Stronami są zaś podmioty administrowane, czyli strony postępowania, których prawa i obowiązki są kształtowane tak wydaną decyzją. Zmiana pozycji danego podmiotu w toku jednego postępowania administracyjnego z podmiotu administrującego na podmiot administrowany, w zależności od etapu postępowania, świadczyłoby o dopuszczalności zmiany pozycji danego podmiotu w zależności od sposobu rozstrzygania konkretnej sprawy. Taka zaś sytuacja nie znajduje podstaw w treści Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygając w drodze administracyjnoprawnej konkretną sprawę administracyjną każdy organ gminy ma obowiązek przestrzegania zasady praworządności i podejmować wszelkie działania zgodne z tą zasadą. Tym samym ochrona ewentualnych interesów gminy mieści się już w zakresie orzekania administracyjnoprawnego. Nie można bowiem uznać, że interesy gminy są sprzeczne bądź stoją na przeszkodzie w prawidłowym załatwianiu sprawy. Nie ma gmina takich interesów, które nie podlegałyby ochronie na podstawie zasady praworządności. W zakresie postępowania administracyjnego nie można organom administracji działającym w pierwszej i drugiej instancji przypisywać dwóch odmiennych "interesów prawnych". Każdy z organów administracji w swoich działaniu winien kierować się jednolitymi zasadami określonym w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadą praworządności mającą to samo znaczenie dla organów administracji. Nie jest zasadnym stanowisko skarżącej Gminy K., iż fakt ustawowego wyznaczenia danych organów do załatwiania danej kategorii spraw uniemożliwia ich wyłączenie w trybie przepisów K.p.a. W związku z zaistnieniem przesłanki do odrzucenia skargi w tej sprawie Sąd nie zajmuje się zasadnością twierdzenia o istnieniu podstawy do wyłączenia (w żadnej mierze nie przesądzając tej kwestii) a jedynie wyjaśnia, że przepisy działu I rozdziału 5 K.p.a. zawierają podstawy prawe do wyłączenia pracownika i organu w przypadku, gdy z mocy innej ustawy dany organ jest uprawniony do załatwiania danej kategorii spraw. Wyłączenia z K.p.a. mają charakter jednostkowy i indywidualny, a kompetencje zapisane w ustawach prawa materialnego charakter ogólny i abstrakcyjny. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wniesienie skargi przez gminę w tej sprawnie nie było dopuszczalne, ponieważ Gmina K. nie może być w tej konkretnej sprawie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. O nabyciu statusu strony nie przesądza również zamieszczane w decyzjach administracyjnych pouczenie o prawie wniesienia środków zaskarżenia. Pouczenie to jest bowiem obligatoryjną częścią każdej decyzji administracyjnej i nie jest źródłem interesu prawnego uczestnika postępowania. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi wynika jak zostało to już wskazane, że Gminie K. nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony. W związku z powyższym należało w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 58 § 3 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.