II SA/Kr 614/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wójta Gminy P. z dnia 12 marca 2024 r., znak EKZ.4424.2.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz R. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. P. zwrócił do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania harmonogramu pracy wszystkich pracowników szkoły (stan na 23.10.2023 r.), a w przypadku nauczycieli wpisania imienia, nazwiska i wszystkich zajęć, które prowadzone są przez daną osobę w określonych godzinach danego dnia. Decyzją nr 2/2023 r. z dnia 28.12.2023 r. organ pierwszej instancji odmówił R. P. udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie wniosku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dane objęte wnioskiem stanowią informację publiczną przetworzoną, a wnioskodawca, mimo wezwania, nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Po rozpatrzeniu odwołania R. P. wniesionego od tej decyzji Wójt Gminy P. decyzją z dnia 12 marca 2024 r., znak EKZ.4424.2.2024 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz.775 t.j.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 06.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 roku poz. 902) zwanej dalej u.d.i.p. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, że podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z kolei w myśl art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Organ I instancji prawidłowo zakwalifikował, iż wniosek R. P. z dnia 26.11.2023 r. dotyczący przesłania harmonogramu pracy wszystkich pracowników szkoły (stan na 23 października 2023r.) oraz w przypadku nauczycieli podania wszystkich zajęć, które są prowadzone przez nich w danym dniu, stanowi informację publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że skoro podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, nie posiada tej informacji, lecz musi ją wyłuskać z różnych dokumentów, znajdujących się w jego posiadaniu, to bez wątpienia w takim przypadku, będzie to informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dodatkowo przygotowanie wskazanych informacji wiąże się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowych analiz i zestawień. Takie czynności powodują wzmożoną i dodatkową ilość pracy sekretariatu szkoły i dyrektora szkoły. Ponadto wnioskodawca żądając informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. Nie sposób uznać, że ewentualnie udzielona mu informacja publiczna przetworzona zostanie wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. Wójt Gminy P. wskazał również, iż wystąpienie przez R. P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku stanowi przejaw nadużywania przez wnioskodawcę prawa do informacji. Wnioskodawca po zmianie na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. gdzie wcześniej przez wiele lat pełnił funkcję wicedyrektora szkoły, znajduje się w konflikcie z obecnym kierownictwem jednostki. Skarżący na przestrzeni kliku miesięcy od 1 września 2023 kieruje do dyrektora szkoły liczne wnioski i zapytania w tym 9 wniosków o udzielenie informacji publicznej absorbując przy tym prace sekretariatu szkoły i dyrektora. Istnieją przesłanki wskazujące na istnienie faktu, iż wnioskodawca jako pracownik Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. i sprawujący tutaj przez 4 lata funkcję wicedyrektora szkoły, mając dostęp do większości z tych informacji, pragnie uzyskać informację publiczną przetworzoną mając na względzie jedynie własny interes prywatny i wykorzystania uzyskanych informacji do kwestionowania metod i sposobów aktualnego zarządzania w/w placówką. Podnoszony przez skarżącego w odwołaniu zarzut braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji nie jest wadą skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji zwłaszcza, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r. ( sygn. Akt I OSK 1860/14 ) pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie żadne pisemne stanowiska podmiotów innych niż organ wydający decyzje nie zostały wydane. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. P., zarzucając jej błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że żądana pierwotnie informacja jest informacją przetworzoną, a przez to naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) przez jego błędną interpretację, oraz naruszenie art. 107 §1 pkt 6 i §3 k.p.a., przez błędne sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, co powodowałoby możliwość ustalania istotności interesu publicznego w jej uzyskaniu. Organ stwierdził jedynie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, bez żadnego uzasadnienia faktycznego. Organ ograniczył się jedynie do odniesienia się jednym zdaniem do tej kwestii. Wprawdzie przywołał organ orzecznictwo, które odnosi się do definicji informacji prostej i przetworzonej, ale w żaden sposób tego orzecznictwa nie odniósł do niniejszej sprawy. Tym samym doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy art. 107 k.p.a., co samo w sobie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wójt (podobnie jak wcześniej dyrektor szkoły) nieprawidłowo przyjął, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Nie sposób przyjąć, że żądanie przesłania harmonogramu pracy wszystkich pracowników szkoły oraz wpisania imienia i nazwiska nauczycieli i wszystkich zajęć, które prowadzone są przez daną osobę w określonych godzinach danego dnia stanowi informację przetworzoną. Są to dokumenty, które już funkcjonują w szkole i stanowią podstawowe dokumenty, na podstawie których organizowana jest praca w placówce, stąd nie można przyjąć, żeby dokumenty te miały być wytworzone "specjalnie dla wnioskodawcy. Według skarżącego informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji prostej i podlega udostępnieniu bez wykazania przez wnioskodawcę jakiegokolwiek interesu w jej pozyskaniu. Takie czynności organu jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że w istocie żąda dostępu do istniejących już dokumentów szkoły, na podstawie których funkcjonuje ona na co dzień, stąd moje żądanie jest żądaniem udzielenia informacji prostej, co powoduje, że nie jest konieczne wykazywanie żadnej dodatkowej przesłanki do udzielenia takiej informacji, co powoduje, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy P. powinna zostać uchylona, a sprawa powinna zostać przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania prawa skarżącego do udzielenia takiej informacji i nie jest to nadużywanie prawa do takiej informacji. Żądane dane dotyczą pracowników szkoły, którzy są pracownikami jednostki organizacyjnej gminy, finansowanej w całości z budżetu publicznego (czy to państwowego czy samorządowego). Zdaniem skarżącego ma on prawo poznać sposób funkcjonowania placówki publicznej, zasady przydzielania pracy poszczególnym pracownikom i zasady organizacji ich pracy (a tego dotyczył wniosek o przesłanie harmonogramu pracy), co przekłada się na kontrolę społeczną m.in. zasadności wydatkowania publicznych pieniędzy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie w całości. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności, opisana w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) to jest wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wniosek strony skarżącej niewątpliwie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, żadna ze stron zresztą tego nie kwestionuje. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 dalej "u.d.i.p.) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawodawca nie zdefiniował użytych pojęć i nie wyjaśnił znaczenia zwrotów "władze publiczne" oraz "inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Zakwalifikowanie podmiotu zobowiązanego do udostepnienia informacji publicznej do tych kategorii ma natomiast bardzo daleko posunięte konsekwencje. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast na podstawie art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W ocenie Sądu Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w P. do którego skierowany był wniosek, nie jest organem władzy publicznej, o którym mowa w pkt 1 cytowanego przepisu, lecz mieści się w kategorii wskazanej w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje swoim zakresem tylko organy władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organy, które są tak określone w przepisach prawa. Tak więc pomimo, że dyrektor szkoły w pewnych sytuacjach może wydawać decyzje administracyjne (np. decyzja o skreśleniu z listy uczniów), to jednak nie jest to jego główne zadanie. Niewątpliwie dyrektor szkoły realizuje zadania publiczne i jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jednakże nie jest organem władzy publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Gl 194/16 (LEX nr 2078931) czy wyroki WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2023 r., sygn. II SA/Ol 237/23 (LEX nr 3566494), sygn. II SA/Ol 205/23 (LEX nr 3563620), sygn. II SA/Ol 232/23 (LEX nr 3563713)). W konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie miał cytowany wcześniej art. 17, nie zaś art. 16 u.d.i.p., a od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie przysługiwało odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu. Wydanie zaskarżonej decyzji przez Wójta Gminy P. nastąpiło więc z naruszeniem przepisów o właściwości, co czyni zaskarżoną decyzję nieważną. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w P. wniesiony przez skarżącego środek zaskarżenia od decyzji z dnia 28 grudnia 2023 r. potraktuje jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd wskazuje, że uznanie żądanej przez skarżącego informacji za informację publiczną przetworzoną wymaga szerszego uzasadnienia. Zasadny jest zarzut skargi, że organ przywołał orzecznictwo, które odnosi się do definicji informacji prostej i przetworzonej, ale w żaden sposób tego orzecznictwa nie odniósł do niniejszej sprawy. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 zw . z art. 205 § 1 p.p.s.a.