II SA/Kr 616/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2025 r. znak: SKO.ZP/415/67/2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie billboardu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2032 zł (dwa tysiące trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2025 r. znak SKO.ZP/415/67/2025 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23.01.2025 r. orzekającej o wymierzeniu Spółce C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 5.353,60 zł (słownie: pięć tysięcy trzysta pięćdziesiąt trzy złote 60/100) za umieszczenie w okresie od dnia 29.05.2024 r. do dnia 04.06.2024 r. billboardu o dwóch powierzchniach ekspozycji reklamy o nr: [...] [...] na dz. nr [...], [...] obr. [...] P. przy ul. Ć. w K.. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Jeszcze przed wszczęciem postępowania wykonywano czynności służbowe dotyczące badania zgodności ww. billboardu o dwóch powierzchniach ekspozycji z zapisami ww. uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. Poinformowano, że w trakcie postępowania wyjaśniającego (prowadzonego pod sygn. [...] [...]). Organ I instancji ustalił, że za umieszczenie ww. wolnostojącej tablicy reklamowej - billboardu na działce [...], [...] obr. [...] P. odpowiedzialna jest C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Wskazano, że dniu 21 czerwca 2023 r. podczas wykonywania czynności służbowych, utrwalonych w adnotacji urzędowej i dokumentacji fotograficznej, pracownik Urzędu Miasta Krakowa dokonał pomiaru ww. billboardu przy pomocy dalmierza Leica BLK3D, a w dniu 22.05.2024 r. przy pomocy taśmy mierniczej, zgodnie z którymi to pomiarami dolna krawędź reklamy umiejscowiona jest na elemencie konstrukcyjnym o wysokości 4,96 m (filar 4,06 m, stopa 0,9 m), zaś tablica ma wymiary: szerokość 6,18 m, wysokość 3,05 m2, powierzchnię 18,85 m˛ z tolerancją +/- 5% (0,9 m˛). Dalej organ ustalił, że przedmiotowe działki znajdują się w Strefie I i przywołał treść art. 37a ust. 1, art. 2 pkt 19 i art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. oraz zapisów § 4 pkt 2 i 19, § 9 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 1, § 14, § 25 ust. 1, § 27 uchwały krajobrazowej stwierdzając, że przedmiotowa reklama zlokalizowana jest w odległości ok. 78,72 ma od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych ul. Ć. i ul. H. oraz 11,157 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej. Zatem ww. nośnik pozostaje niezgodny z zapisami § 11 i § 14 pkt 1 i 3 uchwały krajobrazowej. W następstwie powyższego zawiadomieniem z dnia 22.05.2024 r. (doręczonym w dniu 29.05.2024 r.) organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie ww. billboardu na dz. nr [...] i [...] niezgodnego z zapisami uchwały. Dodano, że pismem z dnia 19.07.2023 r. i 21.09.2023 r. Spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie wskazując, że nośnik stanowi billboard i posadowiony jest na terenie towarzyszącym obiektom usług zdefiniowanym w § 4 pkt 19 uchwały. Spółka nie odnalazła dokumentów zgłoszeniowych inwestycji, określiła wymiary nośnika jako 6x3 m, powierzchnia sprzedaży sąsiadującego obiektu przekracza 2000 m˛. Organ przywołał własne stanowisko względem okoliczności podniesionych przez Stronę podając, że działki, na których zlokalizowana jest działalność handlowa K. przy ul. Ć. j znajdują się w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW - a nie terenie usług w tym handlu wielkopowierzchniowego UH, a na przedmiotowym terenie nie obowiązuje żaden plan miejscowy. Ponadto, sąsiadujące z reklamą dwa pawilony handlowo - usługowe uzyskały decyzję pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy, a nie na podstawie planu miejscowego, zatem żaden z obiektów nie ma powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛. Na tej podstawie organ uznał, że billboard nie jest zlokalizowany na terenie towarzyszącym obiektom usług zdefiniowanym w § 4 pkt 19 uchwały. Zawiadomieniem z dnia 22.05.2024 r. organ poinformował Spółkę o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego i umożliwił Stronie zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie w sprawie, a następnie decyzją nr 29/6851/2024 Prezydent Miasta Krakowa z dnia 14.06.2024 r. wymierzył Spółce C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 5.353,60 zł za umieszczenie w okresie od dnia 29.05.2024 r. do dnia 04.06.2024 r. przedmiotowego billboardu o dwóch powierzchniach ekspozycji reklamy na ww. działkach. Decyzja ta została jednak uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30.09.2024 r., znak: SKO.ZP/415/365/2024, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przywołano zalecenia organu odwoławczego co do dalszego postępowania, zaś w ramach ich realizacji organ wypożyczył od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki dokumentację projektową zatwierdzoną decyzją nr 2349/2010 z dnia 26.10.2010 r. w sprawie budowy dwóch pawilonów handlowo - usługowych na ww. działkach. Omówiono dane wynikające z tych dokumentów wskazując, że powierzchnia sprzedażowa pawilonu A została w projekcie budowlanym określona na 1852,50 m˛, zaś dla pawilonu B na 610 m˛, co oznacza w świetle definicji z § 4 pkt 19 uchwały krajobrazowej, że przedmiotowy billboard nie jest zlokalizowany na terenie towarzyszącym obiektom usług zdefiniowanym w ww. zapisie uchwały. Dalej organ omówił cel i funkcję przepisów art. 37a - 37 d u.p.z.p. regulujących obowiązek naliczenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały. Przybliżono też sposób naliczenia kary pieniężnej. Stwierdzono, iż nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Ponadto zwrócono uwagę, że wymierzając karę administracyjną organ wziął pod uwagę okoliczności wymienione w art. 189 d k.p.a. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że należy uznać za niesporne, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały przedmiotowa nieruchomość - działki nr [...], [...] obr. [...] przy ul. Ć. w K. znajdują się w Strefie I według załącznika nr 1 do ww. uchwały krajobrazowej. Poza sporem pozostaje też, iż na ww. działkach nr [...], [...] obr. [...] P. znajduje się wolnostojąca tablica reklamowa stanowiąca billboard. Jak wskazują pomiary dokonane m.in. podczas czynności wizji w terenie z dnia 21 czerwca 2023 r. (tak notatka służbowa z dnia 21.06.2023 r. wraz z dokumentacją zdjęciową z czynności w terenie z dnia 21.06.2023 r. - k. nr. 12-18 t. 1 akt) i oględzin w dniu 22.05.2024 r. (tak notatka służbowa z dnia 23.05.2024 r. wraz z dokumentacją zdjęciową - k. nr 5-10 t. 1 akt tablica ta posiada powierzchnię ekspozycji reklamy wynoszącą 18,85 m˛ (o wymiarach 6,18 m szerokości i 3,05 m wysokości), co biorąc po uwagę dwie powierzchnie reklamowe daje łączną powierzchnię ekspozycji reklamy wynoszącą 37,7 m˛. Zasadnie zatem organ dokonał kwalifikacji ww. tablicy jako billboardu w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 uchwały i ustalił parametry tego nośnika. Rozmiary ww. tablicy mieszczą się w wymiarach określonych ww. przepisem. Powyższe ustalenia organu I instancji nie budzą wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a nadto Odwołująca nie zakwestionowała zreferowanych wyżej ustaleń faktycznych organu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala też jednoznacznie stwierdzić, jaki podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie tego billboardu, a zatem kto jest stroną niniejszego postępowania. Organ I instancji ustalił, że właścicielem i podmiotem, który umieścił to urządzenie reklamowe jest Spółka C. sp. z o.o., czego potwierdzeniem są ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych, tj. oznakowanie urządzenia nalepką z oznaczeniem spółki C. sp. z o.o. Tut. Kolegium stwierdza, że istotnie w aktach sprawy znajdują się protokoły z kontroli zawierające wykonane w trakcie tych kontroli zdjęcia, z których jasno wynika, że urządzenie reklamowe zawierało informację w postaci naklejki umieszczonej na przedmiotowym nośniku z napisem [...] i znakiem graficznym, którym posługuje się spółka. W związku z tym przedmiotowy nośnik stanowił własność wskazanego podmiotu i został przez niego umieszczony na ww. działkach, czemu nie zaprzeczyła Odwołująca. Kwestią sporną w sprawie pozostaje natomiast to, czy słusznie organ I instancji uznał, że w sprawie zaszły podstawy do zbadania zachowania przesłanek z § 11 i § 14 uchwały reklamowej i odmówił zastosowania § 17 uchwały reklamowej wobec przyjęcia, że przedmiotowy billboard nie jest zlokalizowany na terenie towarzyszącym obiektom usług, za który Odwołująca uznaje sąsiadujące z reklamą pawilony handlowo - usługowe K. przy ul. Ć. twierdząc, że mają one powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m˛. Definicję pojęcia "tereny towarzyszące obiektom usług" prawodawca lokalny zawarł w zapisie § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały krajobrazowej i pod tym pojęciem nakazuje rozumieć nieruchomości: minimalnej powierzchni 0,5 ha, pod obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ oraz pod terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, stacji paliw wraz z towarzyszącymi im usługami gastronomicznymi i terenem służącym ich obsłudze parkingowej. Przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. zawiera definicję legalną pojęcia "powierzchnia sprzedaży", pod którym należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Dla zweryfikowania, czy obiekt handlowy na działkach sąsiadujących z lokalizacją billboardu ma powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m˛ i jest położony na nieruchomości o minimalnej powierzchni 0,5 ha - na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w decyzji z dnia 30.09.2024 r., znak: SKO.ZR/415/365/2024 poprzednio rozpatrując sprawę - organ I instancji pismem z dnia 30.12.2024 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki o wypożyczenie projektu budowlanego z akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 2349/10 z dnia 26.10.2010 r. zatwierdzającą pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy dwóch pawilonów handlowo - usługowych z infrastrukturą techniczną parkingiem wolnostojącym pylonem reklamowym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. Ć. w K.. Jak wynika z pisma RIBNB z dnia 13.01.2025 r. przesłano organowi I instancji 7 egzemplarzy projektów budowlanych zatwierdzonych ww. decyzją nr 2349/10 z dnia 26.10.2010 r., zaś kserokopie z ww. projektu budowlanego załączono do akt sprawy (notatka służbowa z dnia 21.01.2025 r., t. II k. nr 100). Z materiałów tych, tj. treści budowę i obecnie istnieją budynki K. wzniesione zgodnie z tą decyzją zaprojektowany został pawilon A opisany w pkt A 2.1 jako budynek komercyjny, handlowy, o powierzchni sprzedażowej nie przekraczającej 2000 m˛. Mieścić się w nim będzie sklep sprzedaży artykułów spożywczych i przemysłowych wraz z zapleczem oraz powierzchnie pod wynajem na małe stoiska sprzedaży dla koncesjonariuszy. W charakterystycznych parametrach pawilonu A ujętych w pkt A 2.2. podano: powierzchnia sprzedażowa 1852,50 m˛ (t. II k. nr 120 akt). Z kolei w tomie III projektu budowlanego w pkt A 2.1 opisano przeznaczenie i program użytkowy pawilonu B wskazując, że jest to budynek komercyjny, handlowy o powierzchni sprzedażowej 610 m˛(t. II k. nr 122 akt). Tym samym słusznie organ I instancji stwierdził, że żaden z ww. pawilonów, w których prowadzona jest działalność K. nie ma powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛. Powyższe obiekty, choć zostały wzniesione w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego objętego jedną decyzją o warunkach zabudowy i jedną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, stanowią dwa odrębne obiekty handlowo - usługowe. Jednoznacznie wynika to z projektu budowlanego ustalającego odrębne przeznaczenie i program użytkowy, charakterystyczne parametry techniczne, formę architektoniczną i funkcję, układ konstrukcyjny oraz podstawowe warunki w zakresie bezpieczeństwa i ochrony środowiska dla każdego z tych budynków. Określony przez wnioskodawcę ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy parametr powierzchni sprzedaży może wpływać na przebieg i wynik dalszego postępowania, w tym wymogi konieczne do spełnienia dla uzyskania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Tym samym, skoro ww. decyzja o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę zostały wydane dla inwestycji obejmującej budowę dwóch pawilonów handlowo - usługowych o określonej dla każdego z nich powierzchni sprzedaży - a nie dla jednego obiektu budowlanego, to wymóg z § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały krajobrazowej należy odnieść do każdego z osobna z tych budynków. Tut. Kolegium nie podzieliło stanowiska Odwołującej, że przedmiotowe pawilony stanowią taką całość techniczno - użytkową, że brak jednego z nich uniemożliwia funkcjonowanie drugiego. Przeczą temu twierdzeniu dokumenty architektoniczno - budowlane, z których jednoznacznie wynika odrębność i samodzielność konstrukcyjna każdego z tych budynków, każdy z nich ma odrębne wejście i instalacje. Z faktu ich bliskiego sąsiedztwa nie można skutecznie wywodzić - jak czyni to Odwołująca - takiego połączenia funkcjonalno - konstrukcyjnego obu budynków, które nadaje im cechy jednego obiektu budowlanego. Co więcej w definicji z § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały krajobrazowej wyraźnie podano, że dla uznania nieruchomości z nośnikiem reklamowym za teren towarzyszący obiektom usług musiałby on sąsiadować z nieruchomością o minimalnej powierzchni 0,5 ha pod obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ oraz pod terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami. Prawodawca lokalny posłużył się więc pojęciem "pod obiektem handlowym", więc użyta liczba pojedyncza przesądza, że wolą Uchwałodawcy było badanie określonego w uchwale wskaźnika powierzchni sprzedaży do pojedynczego obiektu handlowego. W omawianych regulacjach uchwały brak jest też zapisu pozwalającego na analizowanie powiązań funkcjonalnych, techniczno - użytkowych czy konstrukcyjnych obiektów handlowych położonych w sąsiedztwie dla ustalenia, czy łącznie spełniają one kryteria z § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały, a w konsekwencji, czy dopuszczalne jest sytuowanie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych na wyjątkowych zasadach określonych w § 17 uchwały. Każdy zaś przepis mających charakter regulacji wyjątkowej winien być interpretowany ściśle i nie jest możliwa jego wykładnia rozszerzająca, lecz ścieśniająca. Reasumując, niesłusznie są zarzuty odwołania o wadliwej wykładni § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały dokonanej przez organ I instancji oraz nieuzasadnionym niezastosowaniu § 17 uchwały reklamowej. Skutkiem braku podstaw faktycznych i prawnych do uznania przedmiotowych dwóch budynków za jedną powiązaną funkcjonalnie i konstrukcyjnie całość techniczno - użytkową jest stwierdzenie, że przedmiotowy billboard nie jest zlokalizowany na terenie towarzyszącym obiektom usług zdefiniowanym w § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały krajobrazowej, co trafnie wywiódł organ I instancji. To zaś wyłącza możliwość zastosowania § 17 uchwały i implikuje konieczność zbadania, czy przedmiotowy nośnik spełnia wymogi uchwały określone w zapisach § 11 ust. 1 i § 14. Zapis § 11 ust. 1 uchwały krajobrazowej dopuszcza sytuowanie billboardu, jako wolnostojącej tablicy reklamowej o wysokości do 10 m w I Strefie z wyłączeniem terenów ulic wylotowych, w odległości co najmniej 10 m od budynku oraz przy zachowaniu wymogów określonych w § 14, zgodnie z którymi niedopuszczalne jest m.in. sytuowanie urządzenia reklamowego w I Strefie i w II Strefie w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych oraz w odległości co najmniej 15 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej. W niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy billboard usytuowany jest w odległości 78,72 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych ul. Ć. i ul. H. oraz w odległości 11,157 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej. Odległości te zostały zmierzone taśmą mierniczą i w systemie ISDP w dniu 22.05.2024 r. (t. I k. nr 48-50 akt) oraz utrwalone dodatkowo w notatce służbowej z 23.05.2024 r. (t. I k. nr 51-52). Wyników tych pomiarów nie zakwestionowała Odwołująca, zatem należy je uznać za niewątpliwe. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala też na przyjęcie, że ww. nośnik reklamowy nie został objęty zgodą budowlaną, nie został zatem legalnie zrealizowany. Z pisma organu I instancji z dnia 23.05.2024 r. (t. II k. nr 11) wynika, że w systemie SOS nie odnaleziono wymaganych przepisami prawa dokumentów na montaż ww. nośnika, co potwierdza notatka służbowa z dnia 22.05.2024 r. obrazująca wyniki wyszukiwania organu w cyfrowych bazach danych (t. I k. nr 46- 47). Co ważne, Odwołująca w piśmie z dnia 19.07.2023 r. (t. I k. nr 25) podała, że nośnik został posadowiony w dniu 01.03.2023 r., zaś analiza archiwum spółki nie wykazała dokumentów zgłoszeniowych inwestycji. W odwołaniu Strona również nie twierdziła i nie wykazała, że takową zgodą się legitymuje. Wobec tych ustaleń faktycznych, na rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P/20/19, opublikowanego w DZ.U. z 21.12.2023 r. poz. 2739) oraz sformułowane na jego kanwie poglądy orzecznicze nakazujące badanie, czy podmiot umieszczający tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe dysponował zgodą budowlaną. Z niekwestionowanych przez Odwołującą ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że dolna krawędź reklamy umiejscowiona była na elemencie konstrukcyjnym o wysokości: 4,96 m (filar: 4,06 m, stopa: 0,9 m), zaś każda z tablic reklamowych ma powierzchnię 18,85 m˛ (szerokość 6,18 m, wysokość 3,05 m). Ustalenia te oparto o notatkę służbową pracownika organu I instancji z dnia 21 czerwca 2023 r. i 22.05.2024 r., w których przedstawiono pomiary ww. tablic dokonane taśmą mierniczą i przy pomocy odpowiedniego, profesjonalnego urządzenia pomiarowego (tu dalmierza Leica BLK3D), którego użycie daje gwarancje poprawności pomiarów. Pomiary wykonano z bliskiej odległości, co widać na zdjęciu. Ponadto zdjęcie obrazujące sposób pomiaru pozostaje opisane datą i godziną, która jest zbieżna z datą i godziną czynności kontrolno - inspekcyjnych przeprowadzonych wówczas w terenie. Odwołująca nie podważyła tych ustaleń, a wobec wskazania w piśmie z dnia 12.09.2023 r. wymiarów nośnika 6m x 3m organ przyjął, że powierzchnia reklamy wynosi 18 m˛. W sprawie poza sporem pozostaje, że z ww. dwie tablice reklamowe zostały usunięta w dniu 04.06.2024 r., o czym Strona poinformowała pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. (t. II k. nr 29). Fakt usunięcia obu tablic został potwierdzony podczas czynności służbowych w dniu 13.06.2024 r. w terenie (t. I k. nr 32-34. Wobec tęgi słusznie organ I instancji przyjął, że datą usunięcia przedmiotowych tablic jest data wskazana przez Stronę. Zdaniem tut. Kolegium nie budzi też wątpliwości ustalony przez organ I instancji okres pozostawania reklam w sprzeczności z przepisami uchwały. Sprzeczność tę ustalono od dnia 29.05.2024 r., tj. doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 22.05.2024 r. (T. II k. nr 3a) do dnia usunięcia tablic, tj. 04.06.2024 r. Weryfikując sposób obliczenia kary Kolegium uwzględniło przede wszystkim treść art. 37 d ust. 5 i ust. 9 u.p.z.p. Kolegium stwierdza, że organ I instancji, ustalając karę pieniężną prawidłowo określił dzień początkowy i końcowy naliczenia kary. Stosując poprawną ilość dni pozostawania bezprawnych reklam, powierzchnię reklam i jednocześnie obowiązujące wysokość stawki części zmiennej opłaty oraz stawki części stałej opłaty. Kolegium potwierdza prawidłowość obliczenia kary przez organ I instancji. Ponieważ Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 21 lipca 2023 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2024 (Monitor Polski rok 2023 poz. 774), tj.: dla części zmiennej 0,33 zł; dla części stałej 3,62 zł. Kolegium przyjęło jednocześnie za prawidłowe ustalenia organu odnośnie powierzchni każdej z tablic reklamowych wynoszącej 18 m˛ (0,6m x 0,3m). Organ odwoławczy zweryfikował prawidłowość naliczenia administracyjnej kary pieniężnej, ocenił możliwość zastosowania przepisów działu IVa k.p.a., jak również odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skargę złożyła Spółka C. . z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone, gdyż zrealizowana inwestycja jest zgodna z zapisami uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (zwana dalej "uchwałą reklamową"); b) art. 37d ust. 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzeczenie kary pieniężnej pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych, w sytuacji w której zrealizowana inwestycja jest zgodna z zapisami uchwały, ponieważ inwestycja realizowana jest w terenach towarzyszących obiektom usług a organ w takim przypadku powinien zastosować zapis § 17 uchwały reklamowej. c) § 11 oraz § 14 ust. 1,3 uchwały reklamowej i niezasadne przyjęcie, że billboard znajdujący się przy ul. Ć. jest niezgodny z ww. postanowieniami uchwały reklamowej, podczas gdy wskazane postanowienia nie powinny mieć zastosowania a organ powinien zastosować zapis § 17 uchwały reklamowej, dotyczący sytuowania reklam i urządzeń reklamowych w terenach towarzyszących, który stanowi wyjątek i poza warunkami wskazanymi w § 9 ust 13 uchwały nie mają zastosowania inne ograniczenia (w tym § 11 oraz § 14 ust. 1,3 uchwały reklamowej). d) § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały reklamowej poprzez Jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że billboard nie znajduje się na terenach towarzyszących obiektom usług, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż sąsiadujące z reklamą pawilony handlowo usługowe mają powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m˛. e) przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (w szczególności pominięcie przez organ szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, prowadzącego do błędu w ustaleniu stanu faktycznego polegającego m.in. na uznaniu, iż umieszczenie billboardu jest niezgodne z uchwałą krajobrazową, podczas gdy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż, iż sąsiadujące z reklamą pawilony handlowo usługowe mają powierzchnię sprzedaży 2000m˛ i w takiej sytuacji powinien mieć zastosowanie § 17 uchwały reklamowej, dotyczący sytuowania reklam i urządzeń reklamowych w terenach towarzyszących) i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za umieszczenie reklamy niezgodnej z zapisami uchwały reklamowej. f) przepisu art. 8 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji karnej, która to decyzja z całą stanowczością nie pogłębia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, g) art. 189f § 1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo znikomej wagi naruszenia prawa. W ocenie Skarżącej niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone. Podkreślić należy, że przedmiotowa inwestycja została w terenach towarzyszących obiektom usług - co jest zgodne z postanowieniem § 17 uchwały reklamowej. Za całkowicie niezasadne uznać należy twierdzenie organu, że sąsiadujące z reklamą dwa pawilony handlowo-usługowe, w których prowadzona jest działalność "K. nie mają powierzchni sprzedażowej powyżej 2000m˛, ponieważ ww. inwestycja składa się z dwóch pawilonów, które mają powierzchnię sprzedażową 1852,50 m˛ oraz 610 m˛. Zgodnie z §4 ust. 1 pkt 19 uchwały reklamowej za tereny towarzyszące obiektom usług należy rozumieć nieruchomości: a) o minimalnej powierzchni 0,5 ha, pod obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz pod jej terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, b) stacji paliw wraz z towarzyszącymi im usługami gastronomicznymi i terenem służącym ich obsłudze parkingowej. Zdaniem Skarżącej Organ błędnie uznał, że sąsiadujące z reklamą dwa pawilony handlowo-usługowe, w których prowadzona jest działalność "K. nie mają powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m˛, uzasadniając to tym, iż ww. inwestycja składa się z dwóch pawilonów, które mają powierzchnię sprzedażową 1852,50 m˛ oraz 610 m˛ (według Organu powierzchnia sprzedażowa pawilonów nie łączy się) a powyższe obiekty, choć zostały wzniesione w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego objętego jedną decyzją o warunkach zabudowy i jedną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, stanowią dwa odrębne obiekty handlowo - usługowe. Zdaniem Skarżącej, dwa pawilony, które zostały zatwierdzone decyzją PMK nr 2349/2010 z dnia 26.10.2010 roku, znak: AU-01-2-MUR.73531-1575/10 należy uznać za całość techniczno-użytkową, ponieważ są ze sobą one powiązane funkcjonalnie i konstrukcyjnie w takim stopniu, że brak jednego z nich uniemożliwia funkcjonowanie pozostałych zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem, zatem przy ustalaniu jego "powierzchni sprzedaży" należało uwzględniać powierzchnie obu pawilonów, co powoduje, że iż powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m˛. Takie stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 22 marca 2016 roku, sygn. II SA/Lu 694/15, stwierdzając, że "Wprawdzie przepisy u.p.z.p. nie zawierają wprost definicji "obiektu handlowego", to jednak definicję taką można wywieść z definicji "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Z przepisu tego wynika zatem, że "obiekt handlowy" - dla potrzeb ustalania "powierzchni sprzedaży", o której mowa w tej ustawie - rozumiany jest przez ustawodawcę nie jako budynek, lecz jako całość techniczno-użytkową, przeznaczona do sprzedaży detalicznej. Oznacza to, wbrew zarzutom skargi, że "obiektem handlowym" nie musi być jeden budynek, lecz może "go" tworzyć wiele budynków czy innych obiektów budowlanych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o ile będą one stanowić całość techniczno - użytkową. Z kolei o całości techniczno - użytkowej można mówić wówczas, gdy jej elementy są ze sobą powiązane konstrukcyjnie bądź funkcjonalnie w takim stopniu, że brak jednego z nich uniemożliwia funkcjonowanie pozostałych zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem. [...] Powyższe pozwala uznać, że objęta wnioskiem budowa dwóch budynków usługowo - handlowych o mniejszych powierzchniach sprzedaży niż 2000 m faktycznie stanowi całość techniczno - użytkową, a więc "obiekt handlowy" w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., co oznacza, że przy ustalaniu jego "powierzchni sprzedaży" należało uwzględniać powierzchnie obu tych budynków." Opisane powyżej działanie organu stanowi naruszenie kluczowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach w art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz.935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Ramy prawne sądowej kontroli zaskarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej u.p.z.p. ) oraz przepisy uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2020 nr 1984, dalej jako uchwałą krajobrazowa). Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi,użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (ust. 2). Przy czym zgodnie z art. 2 pkt 16 b i c ustawy pod pojęciem tablicy reklamowej należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, zaś urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Stosownie do art. 37a ust. 4 u.p.z.p. uchwała taka jest aktem prawa miejscowego. Przepis 37a ust. 9 u.p.z.p. przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Uchwałą Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. Rada Miasta Krakowa ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie § 27 uchwały weszła ona w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dniem 1 lipca 2020 r. Zgodnie z zapisem § 25 ust. 1 uchwały zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. W myśl § 25 uchwały wprowadzono 24 miesięczny okres dostosowawczy dla reklam i urządzeń reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie uchwały. Według art. 37d ust. 4 ustawy, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Zgodnie z art. 37d ust. 5 ustawy, w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Z kolei w myśl art. 37 d ust. 6 u.p.z.p. decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2. Jak stanowi art. 37d ust. 8 ustawy wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70, 1313 i 2291), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Natomiast według art. 37d ust. 9 ustawy, jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona prawu, zaś zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Poza sporem pozostają ustalone starannie przez organy obu instancji okoliczności faktyczne sprawy, a to lokalizacja billboardu, jego powierzchnia oraz czas umiejscowienia. Okoliczności te zostały szczegółowo opisane w decyzji zarówno organu I, jak i II instancji. Natomiast okolicznością sporną w przedmiotowej sprawie jest, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, czy w sprawie zaszły podstawy do zbadania zachowania przesłanek z § 11 i § 14 uchwały reklamowej i odmówił zastosowania § 17 uchwały reklamowej wobec przyjęcia, że przedmiotowy billboard nie jest zlokalizowany na terenie towarzyszącym obiektom usług, za który Odwołująca uznaje sąsiadujące z reklamą pawilony handlowo - usługowe K. przy ul. Ć. twierdząc, że mają one powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m˛. Kluczowy w sprawie § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały krajobrazowej stanowi: "1. Przy spełnieniu warunków, o których mowa w § 9 ust. 13 dodatkowo, w terenach towarzyszących obiektom usług, dopuszcza się sytuowanie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych na następujących zasadach: 1) na każde 0,5 ha terenu towarzyszącego obiektom usług sytuowanie nie więcej niż czterech innych wolnostojących tablic reklamowych lub innych wolnostojących urządzeń reklamowych o wysokości do 3,5 m i powierzchni ekspozycji do 5 m2 (każda). Alternatywnie, dopuszcza się sytuowanie jednego masztu wraz z urządzeniem reklamowym o wysokości do 14 m i powierzchni ekspozycji do 6 m2; 2) sytuowanie urządzeń reklamowych w formie chorągwi o powierzchni ekspozycji do 6 m2 i wysokości masztu do 12 m, jednak nie więcej niż trzy chorągwie na każde 0,5 ha terenu towarzyszącego obiektom usług (...)" Definicję pojęcia "tereny towarzyszące obiektom usług" prawodawca lokalny zawarł w zapisie § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały krajobrazowej i pod tym pojęciem nakazuje rozumieć nieruchomości: minimalnej powierzchni 0,5 ha, pod obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ oraz pod terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, stacji paliw wraz z towarzyszącymi im usługami gastronomicznymi i terenem służącym ich obsłudze parkingowej. Przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. zawiera definicję legalną pojęcia "powierzchnia sprzedaży", pod którym należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Dla zweryfikowania, czy obiekt handlowy na działkach sąsiadujących z lokalizacją billboardu ma powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m˛ organy wystąpiły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki o wypożyczenie projektu budowlanego z akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 2349/10 z dnia 26.10.2010 r. zatwierdzającą pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy dwóch pawilonów handlowo - usługowych z infrastrukturą techniczną parkingiem wolnostojącym pylonem reklamowym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr.. przy ul. Ć. w K.. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaliły, że pozwolenia na budowę udzielono w tej decyzji dla dwóch pawilonów A i B. Parametry pawilonu A to powierzchnia sprzedażowa 1852,50 m˛ (t. II k. nr 120 akt). Z kolei w tomie III projektu budowlanego w pkt A 2.1 opisano przeznaczenie i program użytkowy pawilonu B wskazując, że jest to budynek komercyjny, handlowy o powierzchni sprzedażowej 610 m˛(t. II k. nr 122 akt). Tym samym w ocenie organów nie została spełniona przesłanka z §17 uchwały krajobrazowej przekroczenia 2000 m˛ powierzchni sprzedaży. Żaden bowiem z pawilonów z osobna tej powierzchni nie przekracza. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał "prawodawca lokalny posłużył się więc pojęciem "pod obiektem handlowym", więc użyta liczba pojedyncza przesądza, że wolą Uchwałodawcy było badanie określonego w uchwale wskaźnika powierzchni sprzedaży do pojedynczego obiektu handlowego. W omawianych regulacjach uchwały brak jest też zapisu pozwalającego na analizowanie powiązań funkcjonalnych, techniczno - użytkowych czy konstrukcyjnych obiektów handlowych położonych w sąsiedztwie dla ustalenia, czy łącznie spełniają one kryteria z § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały, a w konsekwencji, czy dopuszczalne jest sytuowanie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych na wyjątkowych zasadach określonych w § 17 uchwały." Z takim stanowiskiem nie zgadza się Sąd orzekający w niniejszym składzie. Rację ma organ odwoławczy, że § 17 jako wyjątek nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Okoliczność ta nie wyklucza jednak wykładni tego przepisu w świetle celów uchwały krajobrazowej. Cele te wskazują bowiem na motywy wprowadzenia określonych rozwiązań prawnych i wskazują kierunek interpretacji tych rozwiązań. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nigdy jednak nie miała charakteru absolutnego, gdyż zawsze wyrażano ją jako zasadę uwarunkowaną pewnymi przesłankami. Przede wszystkim zawsze dopuszczalne było odwołanie się do innych reguł wykładni w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego rezultatu (zob. M. Zirk-Sadowski (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, t. IV, Warszawa 2015, s. 224). W ostatnich dwóch dekadach przyjmuje się natomiast, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie wyklucza obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej, tzn. z wykorzystaniem także innych wykładni. Innymi słowy, w doktrynie oraz orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że należy kontynuować wykładnię nawet w przypadku uzyskania jednoznaczności językowej, zaś w razie konfliktu dać przewagę wykładni językowej, ale pod tym warunkiem, że uprzednio rozważono również aspekty systemowe i funkcjonalne. W ramach powyższego poglądu wskazuje się także na możliwość odrzucenia rezultatów wykładni językowej, w przypadku gdy przemawiają za tym ważne powody, przede wszystkim wówczas, gdy rezultat ten prowadzi do absurdalnych konsekwencji lub konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania ze względu na wartości jakie naruszają (zob. np. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75-82; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006 r., s. 551-555). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99 oraz z 24 listopada 2003 r., K 26/03, w których Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym, interpretator powinien wprawdzie przede wszystkim oprzeć się na językowym znaczeniu przepisu, co nie oznacza jednak, że językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi bezwzględną granicę wykładni. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych(zob. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., I OPS 2/23). Zgodnie z §3 uchwały krajobrazowej jej celem jest: 1) ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 2) ochrona istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym; 3) ochrona cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta; 4) poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia; 5) przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych. Z § 17 w zw. z § 3 uchwały krajobrazowej wynika, że uchwałodawca identyfikuje pewne miejsca, jako obszary o rozluźnionym rygorze ochrony, gdzie prymat daje realizacji innych wartości, jak związana z działalnością handlową i usługową wolność prowadzenia działalności gospodarczej. W tym kontekście dla wykładni § 17 istotne jest to, czy obiekt budowlany znajduje się w terenie towarzyszącym obiektom usług w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały krajobrazowej. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia oparcie się w przedmiotowej sprawie wyłącznie na fakcie, że obiekt/obiekty, choć wzniesiony w ramach jednego pozwolenia na budowę składa się z dwóch budynków (pawilon A i B), z których żaden z osobna nie przekracza 2000 m˛. Zauważyć przy tym należy, że na s. 8 uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wykluczył możliwość postrzegania tych pawilonów jako całości techniczno-użytkowej. W ocenie Sądu stanowisko takie, w świetle celów uchwały krajobrazowej, jest błędne. Poza sporem pozostaje, że obiekt budowlany K. wraz z towarzyszącym mu parkingiem stanowi funkcjonalnie powiązaną całość techniczno-użytkową. Pawilon A i B nie są na zdjęciach w sposób wyraźny odseparowane od siebie, co zresztą odpowiada dokumentacji projektowej z pozwolenia na budowę. Sposób uzyskania pozwolenia na budowę nie może w tych okolicznościach determinować możliwości zastosowania §17 w zw. z § 4 pkt 19 uchwały krajobrazowej. Zatem w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Powyższy wniosek został wyprowadzony z §17 w zw. z § 3 i § 4 pkt 19 uchwały krajobrazowej, przy zastosowaniu wykładni językowej i celowościowej. W konsekwencji ponownie rozpatrując sprawę organy będą zobligowane do rozważenia zastosowania § 17 uchwały krajobrazowej, albowiem oprócz tego, że jego zastosowanie może dotyczyć terenom towarzyszącym obiektom usług (co zostało niniejszym przesadzone), przewiduje on jeszcze inne warunki, które muszą być spełnione, a co nie podlegało dotychczas badaniu w postępowaniu administracyjnym z uwagi na wykluczenie możliwości zastosowania tego przepisu. W konsekwencji nadal pozostają niewyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej spółki kwotę 2032 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu stosunkowego od skargi w kwocie 215 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego przy uwzględnieniu wartości przedmiotu sporu w kwocie 1800 złotych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.