II SA/Kr 620/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej E. R. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] decyzją z 30.11.2016 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami) nakazał E. R. usunięcie nieprawidłowości ogrodzenia z przęsłami o wypełnieniu powodującymi oszpecenie otoczenia, zlokalizowanego przy ul. L. "A". w K., od strony posesji nr "B". przy ul. L. w K., poprzez demontaż ww. wypełnienia (wypełnienia z zielonych mat ogrodowych), w terminie do dnia 31.01.2017 r. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W dniu [...] .10.2016 r., organ przeprowadził oględziny w przedmiotowej sprawie. Organ ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane pomiędzy posesjami nr "A." a nr "B." przy ul. L. w K. , posadowione jest na działce nr [...] obr. [...] przy ul. L. w K. Drewniane przęsła ww. ogrodzenia, od strony posesji nr "B." przy ul. L. w K., przekryte są ogrodowymi matami, które przymocowane są do ogrodzenia w sposób trwały za pomocą zszywek i drutów. Od strony posesji nr "A." przy ul. L. w K. ogrodzenie to wygląda w ten sposób, że na zielonym tle widoczne są kratowe drewniane przęsła. Natomiast od strony sąsiada widoczna są zielone maty przekrywające częściowo drewniane przęsła ww. ogrodzenia (7 fragmentów, o max wymiarze ok. 1,65 x 1,59 m). W najbliższym otoczeniu, żaden inny obiekt lub jego element nie posiada tego typu przekryć/osłon. Zgodnie z opisem producenta, takie maty (agrotkanina, mata ściółkująca) stosowane są w ogrodnictwie, rolnictwie i sadownictwie do okrywania gleby i ochrony przed chwastami. W niniejszym przypadku została ona zastosowana jako nieprzezierny ekran, przymocowany, od strony sąsiada (posesji nr "B." przy ul. L. w K.) do drewnianych przęseł ogrodzenia zlokalizowanego na posesji nr "A.". W toku postępowania do akt sprawy została przedłożona przez stronę postępowania opinia prof. zw. dr hab. inż. arch. W. K. w której wykazano, że ogrodzenie w obecnym kształcie powoduje oszpecenie otoczenia. Organ odwołał się do treści art. 3 pkt 9, art. 5 ust. 2, art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył, że problemy związane z estetyką obiektu budowlanego nie są znormalizowane i zobiektywizowane. W orzecznictwie wskazuje się, że przez należyty stan estetyczny obiektu budowlanego należy rozumieć utrzymanie w dobrym stanie elewacji i wyglądu obiektu oraz innych jego elementów, jak też zapewnienie harmonii pomiędzy wyglądem obiektu, a otoczeniem naturalnym i stworzonym przez człowieka. Dokonując oceny, czy przedmiotowy obiekt budowlany szpeci otoczenie, organ administracji winien dokonać porównania przez odniesienie się do wyglądu jego otoczenia. Organ stwierdził, że wykonanie przekrycia matami ogrodowych przęseł ogrodzenia, zlokalizowanego przy ul. L. "A." w K., od strony posesji nr "B." przy ul. L. w K., spowodowało swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Adresatem decyzji uczynił E. R., będącą właścicielem posesji nr "A." przy ul. L. w K., na której zlokalizowane jest ww. ogrodzenie. Następnie organ odniósł się do uwag i zastrzeżeń stron postępowania nie związanych z przedmiotem sprawy. E. R. wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie: art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, pobieżny i wybiórczy, z pominięciem wszystkich dowodów wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 10.11.2016r., art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii prywatnej sporządzonej na zlecenie pełnomocnika strony postępowania, - art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu, Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z 3.03.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., póz. 23 z późn. zmian.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 5 ustawy z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) nastąpiła zmiana art. 66 polegająca na zamianie wyrazów "właściwy organ" wyrazami: "organ nadzoru budowlanego". Nowelizacja ustawy Prawo budowlane nie wpływa jednak na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Obiekt będący przedmiotem postępowania został opisany podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...].10.2016 r. Podczas w/w oględzin sporządzono także dokumentację fotograficzną. W toku postępowania administracyjnego I. Z. za pismem z dnia 21.10.2016 r. przekazała opracowanie z [...] 09.2016r. pod nazwą "Opinia urbanistyczno-architektoniczna-krajobrazowa i estetyczna ilustrowana 19 załączonymi fotografiami wykonanymi in situ" autorstwa prof. zw. dr hab. inż. arch. W. K. W opracowaniu powyższym wskazano m.in., iż powieszone maty powodują oszpecenie przedniego ogródka "od strony wspomnianej przestrzeni publicznej, tj. od wejścia na posesję, które daje obserwatorom i odwiedzającym tak zwane "pierwsze wrażenie". Oszpecenie ogródka odczuwa się i pogłębia następnie, gdy przechodzi się osiowym chodnikiem w kierunku drzwi wejściowych do domu (...) oszpecono wewnętrzny ogródek — widoczny z salonu gospodarzy i z trzech posesji sąsiednich. Niechlujne zawieszenie szpetnych płacht spowodowało uderzający szok widokowy, w porównaniu ze starannie utrzymanym, wręcz wypieszczonym przez gospodarzy -- subtelnie zaprojektowanym ogródkiem". W podsumowaniu i wnioskach w/w opracowania wskazano m.in. że cyt.: "lekceważenie estetycznego wizerunku oraz pogorszenie warunków użytkowych, funkcjonalnych oraz ekologicznych na posesji przy ul. L. "B.", przez sprawców ze strony posesji L. "A.", jest jednoznacznie widoczną sytuacją patologiczną, szkodliwą dla ofiar wyszczególnionego swoistego mobbingu, jak i też szkodliwych publicznie, w sensie psucia wizerunku środowiska przestrzennego, czyli krajobrazu dzielnicy". Odwołując się do poglądów prezentowanych w doktrynie organ II instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. wymaga przejścia pewnej procedury myślowej związanej z uznaniem administracyjnym odnoszącym się do dookreślenia pojęcia "oszpecenie obiektu". W niniejszej sprawie nie chodzi o naturalne zużycie obiektu lub brak jego konserwacji, lecz celowe działanie polegające na montażu na istniejącym obiekcie mat osłonowych dostępnych w sprzedaży w jednym z marketów budowlanych. Ocena czy powieszone maty szpecą otoczenie jest cechą indywidualnego gustu. Wraz z odwołaniem strona skarżąca przedłożyła szereg zdjęć ilustrujących przykłady osłaniania ogrodzeń i balkonów przed działaniem czynników zewnętrznych oraz w celu zapewnienia prywatności, jednak z samego faktu dostępności i przeznaczenia materiału użytego na osłonę ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] (przy ul. L. "A.") i nr [...] (przy ul. L. "B.") w Krakowie nie można, jak wskazuje w odwołaniu strona, wysnuć wprost tezy, że wykonanie wypełnienia ogrodzenia z takiego materiału nie prowadzi do oszpecenia otoczenia. Zdaniem [...] WINB, organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wystarczająco odniósł się do przesłanek przemawiających, jego zdaniem, do uznania, że w stanie faktycznym sprawy można mówić o "oszpeceniu obiektu". Organ odwoławczy przyjął za prawnie dopuszczalną, dokonaną w tym zakresie przez organ I instancji ocenę, że wypełnienie przedmiotowego ogrodzenia prowadzi do oszpecenia otoczenia. E. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów: art. 15 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania, a ponadto poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy merytorycznego rozpoznania sprawy oraz powtórzenie w całości argumentacji wynikającej z decyzji organu I instancji; art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 77 § l k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, pobieżny i wybiórczy; art. 84 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii prywatnej sporządzonej na zlecenie pełnomocnika strony postępowania; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że przesłanka określona w art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane odnosi się skrajnych zaniedbań w estetyce obiektu przy uwzględnieniu otoczenia, przy czym ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na organie. Błędem w ocenie skarżącej było oparcie się przez organ na opinii prywatnej dostarczonej przez stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Skarga jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. W rozpoznawanej sprawie przepisem materialnoprawnym, na którym organy obu instancji oparły jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016. 778) zgodnie, z którym w przypadku stwierdzenia, ze obiekt budowlany powoduje swym wyglądem oszpecenie środowiska - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji , usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W razie ustalenia w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że w sprawie zachodzą materialnoprawna przesłanki, o których mowa w przepisie art 66 organy nadzoru budowalnego uprawnione są do ewentualnego zastosowania cyt. przepisu. Zgodnie z treścią cyt. przepisu odnosi się do obiektów budowlanych. A zatem w rozpoznawanej sprawie organ administracyjny powinien ustalić czy ogrodzenie, którego dotyczy sprawa to obiekt budowlany czy też urządzenie budowlane. Zgodnie z definicją legalną sformułowaną w przepisie art. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym- należy prze to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W def. legalnej z art. 3 pkt 3 wskazano, że budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. pkt. 9 Prawa budowlanego przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z brzmienia cyt. definicji wynika zatem, że ogrodzenia, w zależności od funkcji jaka pełnią mogą być zaliczane do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, albo do obiektów budowlanych, a dokładnie budowli o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że z ww. przepisu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że jeżeli ogrodzenie jest związane z innym obiektem budowlanym np. z budynkiem to stanowi wówczas związane funkcjonalnie z tym obiektem urządzenie budowlane. Urządzeniem budowlanym jest ogrodzenie tylko wtedy, gdy zapewnia możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, natomiast budowlą jeżeli służy do wydzielenia nieruchomości od otoczenia (por. Z. Niewiadomski , Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, s. 63-64; wyrok WSA w Rzeszowie z 18.11. 2009 r., sygn.. akt II SA/Rz 469/09, wyrok WSA w Krakowie z 8.05. 2015, sygn. akt II SA/Kr 265/15). Ustalenie wymaganych przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba zważyć, że organy ją rozpoznające ustaliły, co jest niesporne, że przedmiotowe ogrodzenie oddziela działkę na której jest sytuowany budynek mieszkalny oznaczony nr "A." przy ul. L. w K. od również zabudowanej działki, na której sytuowany jest budynek mieszkalny nr "B." i jest wzniesione na działce ewid. Nr [...] położonej przy ul. L. Powyższe wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] .10. 2016 r. Poza sporem jest także to, że przęsła przedmiotowego ogrodzenia zostały częściowo przekryte matami. Sporne jest natomiast czy owo przekrycie matami przymocowanymi do ogrodzenia oddzielającego posesję nr "A." od "B." powoduje oszpecenie otoczenia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się materiał zdjęciowy obrazujący stan przedmiotowego ogrodzenia, a także zdjęcia otoczenia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął, że w sprawie znajduje zastosowane cyt. art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż częściowe przekrycie przęseł ogrodzenia oszpeca otoczenie. Stanowisko to zaaprobował organ odwoławczy. W ocenie strony skarżącej przedmiotowe ogrodzenie nie oszpeca otoczenia. Wynikły na tle niniejszej sprawy spór rozstrzygnąć trzeba na korzyć strony skarżącej, jakkolwiek z innych względów niż podniesiono w skardze. Przede wszystkim trzeba wskazać że ogrodzenie zrealizowane na działce ewid. nr [...] na której usytuowany jest budynek nr "A." przy ul. L. odgradza ww. zabudowaną budyniem mieszkalnym nieruchomość od nieruchomości przy ul, L. nr "B." Bezsprzecznie zatem ogrodzenie to pełni jedynie funkcję urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym jakim jest budynek sytuowany na działce nr [...]. Jest zatem urządzeniem budowlanym, wybudowane zostało na zabudowanej działce budynkiem mieszkalnym i nie stanowi obiektu budowlanego, w rozumieniu przepisu z art. 3 pkt 1Prawa budowlanego ( nie jest budowlą). W tych okolicznościach Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie uznał, że organy w sposób nieuprawniony tj. nieodpowiadający prawu materialnemu przyjęły iż w sprawie znajdzie zastosowanie norma z art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie dostrzegając, że ogrodzenie w rozpoznawanej sprawie nie jest obiektem budowlanym, a tylko w takiej sytuacji organ byłby uprawniony do ewentualnego rozważania czy powoduje ono oszpecenie otoczenia. Niemożność zakwalifikowania tego konkretnego ogrodzenia, którego dotyczy przedmiotowa sprawa jako samodzielnego obiektu budowlanego nie pozwala na dokonanie jego oceny pod kątem o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż byłaby ona bezprzedmiotowa. W świetle powyższego skargę należało uznać za uzasadnioną, ale z innych względów niż zostały w niej podniesione, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zatem wobec wskazanych naruszeń przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracyjnego, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie zaistniały pozytywne przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd, uchylając zaskarżoną oraz utrzymaną ją w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.