II SA/Kr 621/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w miejscowości A w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Burmistrz Miasta ............... decyzją z .............. 2005 r. znak: ..........na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2, art. 61 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił, po rozpatrzeniu wniosku K.K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu do budynku mieszkalno - handlowego na działce nr ........ położonej w ................. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, na sąsiadujących działkach znajdują się: na działce nr........ -budynek mieszkalno - handlowy wnioskodawcy, na działce nr .......- garaże należące do B.S. i D.S . Dla przedmiotowego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie wyników analizy przeprowadzonej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 ) ustalono następujące warunki realizacji inwestycji: zjazd winien zostać wykonany w obrębie działki nr........, przy projektowaniu zjazdu należy pozostawić istniejący ciąg pieszy, ciąg pieszy od strony ul............ i garaże na sąsiedniej działce należy na długości zjazdu zabezpieczyć murem oporowym. Odnośnie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ l instancji zaznaczył, że ustalenia projektu budowlanego, wykonawstwa budowlanego obiektów oraz sieci prowadzonych przez i w pobliżu granic sąsiednich nieruchomości powinny w pełni zabezpieczać ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, wynikających z przepisów ustawy Prawo Budowlane i przepisów wykonawczych do niej, jak również chronić interesy tych osób wynikające z przepisów k.c. Jednocześnie podano, że wszelkie szkody powstałe w wyniku realizacji inwestycji we własności osób trzecich obciążają inwestora. Dla przedmiotowej inwestycji uzyskano uzgodnienie administratora drogi - ul......... tj. Burmistrza Miasta ........., który w postanowieniu z ............. 2005 r. uzgodnił pozytywnie w/w inwestycję pod warunkiem pozostawienia ciągu pieszego, który na długości zjazdu ma być zabezpieczony murem oporowym (dotyczy to również garaży na działce nr ............). Nadto Burmistrz Miasta ....... wskazał, że po opracowaniu 1 projektu budowlanego należy przedłożyć go do uzgodnienia w Wydziale Gospodarki Komunalnej. W trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu .........12. 2005 r. K.K. przedłożył koncepcję wykonania zjazdu (w obrębie działki..........) i zobowiązał się, gdy zajdzie taka potrzeba, do przebudowy przyłącza i linii energetycznej, znajdujących się na dz. nr ...........w Gorlicach, a zasilających garaże na działce stanowiącej własność B.S. i D.S. . nie wyraził zgody zarówno na budowę zjazdu jak i przeniesienie w/w skrzyni energetycznej w inne miejsce oraz wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zatwierdzenia planu przestrzennego na przedmiotowy teren. Organ l instancji podał, że faktycznie zgodnie z art. 62 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić, jednak analizując sprawę pod względem możliwości zlokalizowania przedmiotowego zamierzenia budowlanego z punktu widzenia ładu przestrzennego i przepisów urbanistycznych nie stwierdził takiej potrzeby (zgodnie z art. 64 i 65 cyt. wyżej ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi) - budynek nie posiada innego zjazdu (posiada jedynie dojście), uzyskano pozytywne uzgodnienie administratora drogi, inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego, decyzja nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zgodnie z art. 60, ust. 4 cyt. wyżej ustawy projekt decyzji o warunkach zabudowy opracowała osoba wpisana na listę członków Izby Samorządu Zawodowego Urbanistów. Odwołanie D.S. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ................. decyzją z ............... 2006 r. znak...........na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że jak wynika z dostarczonego materiału dowodowego zespół samodzielnych garaży istniejących na działce nr ...............stanowiącej własność odwołującego się - jest skomunikowany z najbliższą drogą publiczną, tj. ulicą ............., poprzez niezabudowaną działkę nr............ a nie przez niezabudowaną, niewielką przedmiotową działkę nr .........., usytuowaną wzdłuż tej ulicy na szerokości działki na której znajdują się w/w garaże. Działka nr ........wg stanu faktycznego zagospodarowania będzie zresztą stanowić równocześnie teren służący skomunikowaniu z ulicą ................ projektowanego wjazdu na poziom piwnic istniejącego budynku sytuowanego na działce nr........ W ocenie organu odwoławczego nie ma więc zagrożenia dla skomunikowania w/w garaży z ulicą ......... poprzez realizację zamierzenia budowlanego ujętego w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do problemu kolizji pomiędzy usytuowaniem istniejącego, elektroenergetycznego zestawu złączowego, stanowiącego zasilanie zespołu garażowego na działce nr ............z projektowaną budową przedmiotowego wjazdu, organ odwoławczy wskazał, że jest to problem techniczny, który może być rozwiązany tylko na etapie projektu budowlano-wykonawczego dla przedmiotowego przedsięwzięcia jako budowli infrastruktury technicznej, tj. na kolejnym etapie procedury inwestycyjnej. Zgodnie z wymogiem określonym w kwestionowanej decyzji, koszty przebudowy zestawu złączowego, będącej skutkiem realizacji zamierzonej inwestycji - obciążą jej inwestora, a zatem obawy strony odwołującej się są przedwczesne. Linia zabudowy, ul................, na której naruszenie wskazuje strona, powołując się przy tym na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164/2003, póz. 1588) - dotyczy zabudowy kubaturowej, naziemnej, przede wszystkim obiektów budowlanych będących budynkami w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U.z 2003 r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.). Natomiast projektowana inwestycja obejmuje budowę zjazdu, nie będącego budynkiem, lecz budowlą, stanowiącą całość techniczno-użytkową (art. 3 pkt. 1 lit. B), służącą do poruszania się pojazdów przemieszczających się z poziomu terenu, na niżej położony poziom przyziemia istniejącego budynku na sąsiedniej nieruchomości. Zjazd nie jest wprawdzie wymieniony wśród przykładów budowli wskazanych w tym samym artykule, pkt. 3, ale stanowi oczywisty rodzaj samoistnej całości techniczno-użytkowej w zakresie infrastruktury komunikacyjnej, pozwalającej na połączenie drogi publicznej lub dojazdu poziomego do tych części budynku, które wymagają skomunikowania (garaż, rampa dostawcza itp.). Za zgodą administratora drogi publicznej zjazd taki może być zlokalizowany w pasie drogowym, w tym przypadku ulicy miejskiej, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, póz. 2086). Wymóg formalny w tym zakresie został dopełniony. Natomiast ustalanie linii zabudowy w trybie § 4, cyt. rozporządzenia - w przypadku inwestycji nie będącej budynkiem, a zarazem związanej z potrzebą ruchu pojazdów - byłoby szkodliwą nad interpretacją tego przepisu, nie znajdowałoby również uzasadnienia w świetle § 4 ust. 4 tegoż rozporządzenia i wyników sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Organ odwoławczy zaznaczył, że podobnie szkodliwą nadinterpretacją w tym konkretnym przypadku byłoby ustalanie w decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Skoro z sytuacji własnościowej i przestrzennej wynika, że działka nr .........ma tak niewielką powierzchnię, iż w całości musi być zajęta na zagospodarowanie projektowanym zjazdem, zarazem nie jest to działka, której wykorzystanie byłoby możliwe na inny cel użytkowy, to odstąpienie od ustalania proporcji powierzchni zabudowy czyli zajęcia terenu przez urządzenie budowli zjazdowej do powierzchni całej działki w analizie architektoniczno-urbanistycznej - było w pełni uzasadnione i znajduje oparcie w świetle przepisu § 5, ust. 2 cyt. rozporządzenia. Organ II instancji stwierdził, że argumentacja powołująca się na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest nieuprawniona. Kategorie urbanistyczne wymienione w przywołanym przez stronę przepisie dotyczą przede wszystkim budynków, jako samodzielnych elementów przestrzeni zorganizowanej. Natomiast inwestycja obejmująca zjazd, będący budowlą najczęściej towarzyszącą budynkom stanowi tylko element służebności, umiejscowionej w przestrzeni otaczającej budynek. W świetle cyt. przepisów, na tym etapie procedury inwestycyjnej przepisy zapewniają tę ochronę w stopniu wystarczającym. W decyzji zawarto klauzulę wymaganą zgodnie z art. 63 ust. 2 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, informującą uczestników postępowania, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego ewentualna budowa nowego zjazdu do istniejącego budynku mieszkalno - usługowego położonego wśród gęstej zabudowy śródmiejskiej nie stanowi zagrożenia dla konstrukcji nowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też organ l instancji słusznie nie skorzystał z możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ........ złożył D.S. wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie interesów osób trzecich, naruszenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w tym art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27. 03. 2003 r. i § 4 i § 5 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzucił naruszenie art. 62 cyt. ustawy poprzez nie zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego ze względu na objęcie dz. nr ......obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania. W uzasadnieniu wskazał, że wybudowanie przedmiotowego wjazdu uniemożliwi mu jako właścicielowi działki nr ......komunikację z drogą publiczną (tj. ul.........) oraz spowoduje odcięcie zasilania elektrycznego garaży znajdujących się na działce nr......... ze względu na usytuowanie zestawu pomiarowo-złączowego na dz. nr .......... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ...........w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z ............... 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ......... zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest nieuzasadniona ponieważ nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo. Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, ze zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą p.i.z.p. gdy na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca m. in. na wykonaniu robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Przy czym już na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie do art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o p. i. z. p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Należy przy tym podkreślić, że w piśmiennictwie zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, potwierdzoną regulacją kodeksową (art. 140 k.c.) wskazuje się, że w razie wątpliwości należy tak interpretować przepisy ustawy o p.i z.p. aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego, nie wolno zaś domniemywać zawężenia jego uprawnień (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, red. Z. Niewiadomskiego, W-wa 2005 s. 466.) Jeżeli natomiast przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p. i. z. p.) Zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w pkt. 1-5 tj: 1.co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2.teren ma dostęp do drogi publicznej; 3.istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4.teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 5.decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Interpretując powyższy przepis należy jednak mieć na uwadze fakt, że wymogi w nim sformułowane, odnoszące się do kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, analogicznie jak w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) w różnym stopniu mogą być uwzględnione w zależności od wnioskowanych sposobów zagospodarowania przestrzeni. Ograniczenia w tym zakresie mogą w szczególności odnosić się do nie kubaturowych przedsięwzięć inwestycyjnych, mających służebny charakter wobec zabudowy kubaturowej. Jak wynika z treści skargi skarżący D.S. stoi na stanowisku, że organ l instancji niezgodnie z prawem ustalił na wniosek K.K. , a organ II instancji zaaprobował, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu do budynku mieszkalno - handlowego na działce nr ............. położonej w ........... przy ul............ W ocenie Sądu nie ma jednak podstaw do kwestionowania w/w decyzji ponieważ organ l instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przy zachowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o p.i.z.p. Decyzja ustalająca warunki zabudowy została uzgodniona stosownie do art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.i z. p. z Burmistrzem M............., który jako zarządca drogi publicznej przy ul...... w ........., postanowieniem z ........... 2005 r. znak ........uzgodnił pozytywnie przedmiotowe zamierzenie pod warunkiem pozostawienia istniejącego ciągu pieszego, przedłożenia do uzgodnienia w Wydziale Gospodarki Komunalnej projektu budowlanego wjazdu oraz zabezpieczenia ciągu i istniejących budynków (garaży) na długości zjazdu murem oporowym. Wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej poprzedziło wykonanie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu przez uprawnionego inspektora K.P. -( nr uprawnień.........), która również sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej analizie mgr inż. K.P. wskazała, że z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia tj wjazdu, który nie jest obiektem kubaturowym nie wyznacza się obszaru analizowanego bowiem nie analizuje się linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesów osób trzecich polegającego zdaniem skarżącego na: uniemożliwieniu skarżącemu korzystania ze znajdującego się na przedmiotowej dz. Nr..........zestawu złączowo-pomiarowego, z którego zasilane są garaże znajdujące się na działce nr..... stanowiącej własność skarżącego, należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że ustalenie warunków zabudowy jest pierwszym, niejako wstępnym, etapem na drodze do realizacji planowanej inwestycji, mającym na celu przesądzenie czy planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane. Dopiero pozytywne przesądzenie o istnieniu takiej możliwości daje inwestorowi możliwość ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do obowiązujących przepisów ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane. Jak wynika z powyższego realizacja inwestycji obejmuje dwa po sobie następujące etapy, przy czym na każdym z tych etapów prowadzące je organy są zobligowane do zapewnienia ochrony osobom trzecim. W związku z tym należy stwierdzić, że kwestia zapewnienia skarżącemu zasilania budynku garażowego znajdującego się na dz. nr ..........., które może być utrudnione lub uniemożliwione przy budowie działki nr ............wnioskowanego wjazdu stanowić będzie przedmiot ustaleń na etapie pozwolenia budowlanego. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że sam inwestor na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej .......12. 2005 r. oświadczył, że sytuowany na jego działce układ złączowo-pomiarowy nie koliduje z planowanym przez niego zamierzeniem, nadto - o ile zajdzie taka potrzeba - to jest gotowy przebudować na własny koszt przedmiotowe przyłącza i linię energetyczna. W odniesieniu do zarzutu, iż planowany wjazd uniemożliwi skarżącemu dostęp z działki nr............ do drogi publicznej tj. ul......... należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami postępowania administracyjnego, jak również oświadczeniem złożonym przez skarżącego na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w ............w dniu .......... 2007 r. do dnia rozprawy dostęp z działki nr ......... do drogi publicznej przy ul......... realizuje on poprzez działkę nr......... Nadto należy stwierdzić, że skarżącemu nie przysługiwało i nie przysługuje żadne ograniczone prawo rzeczowe do działki nr. ........., a jej zagospodarowanie stosownie do wniosku inwestora, w ocenie organów l i II instancji nie stanowi zagrożenia dla konstrukcji nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa działka ma niewielkie rozmiary i nie jest wpisana do rejestru zabytków. 8 Odnosząc się do zarzutów, iż ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego wjazdu nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1, 6 i 7 cyt. ustawy oraz z naruszeniem § 4 ust. 2 i 3 oraz § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie chodzi o realizację zamierzenia inwestycyjnego na działce o pow. 13 m, planowana inwestycja to wjazd do budynku mieszkalno-handlowego na dz. Nr ......, który należy uznać za element infrastruktury techniczno—budowlanej, związany z w/w budynkiem i służebny wobec niego. Przedmiotowy wjazd nie jest inwestycją kubaturową, dla ustalenia której należy wyznaczyć linię zabudowy stosownie do treści § 4 cyt. rozporządzenia lub wskaźnik wielkości pow. nowej zabudowy w stosunki do pow. działki zgodnie z treścią § 5 cyt. rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w ..............., biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.