II SA/Kr 625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Pismem z dnia 2 lipca 2009r. J.N, zwrócił się z wnioskiem do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy I. w dniu [...].03.2009r. orzekającej o zezwoleniu na usunięcie 41 sztuk drzew rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...] [...] w miejscowości I. oraz 15 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym w miejscowości B. Wnioskodawca został poinformowany przez Wojewodę , iż organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Pismem z dnia 5 listopada 2009r., J.N. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...].03.2009r., nr [...] podnosząc, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu wnioskodawcy jako strony postępowania. Ponadto strona zarzuciła nieprawidłowości w ustalonym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy oraz wniosła o dopuszczenie wskazanych we wniosku dowodów. Decyzją z dnia [...].12.2009r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...].03.2009r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne, bowiem żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oparto na przesłance wznowienia postępowania tj. innego trybu nadzwyczajnego. W piśmie z dnia 15.01.2010r. J.N. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy kwestionując wskazaną drogę dla rozpatrzenia swojego wniosku. Zdaniem wnioskodawcy podania stron organ administracji powinien analizować zgodnie z ich treścią i celem, nie zaś wedle wygody organu administracji. Według wnioskodawcy fakt pominięcia strony postępowania jest nie tylko jedną z przesłanek postępowania wznowieniowego lecz także może stać się przedmiotem stwierdzenia nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. Wobec braku pierwszeństwa jednego postępowania przed drugim Kolegium nie miało żadnych podstaw prawnych do uznania, iż pominięcie wnioskodawcy wyczerpuje tylko podstawę wznowienia postępowania. J.N. podniósł także, że Kolegium nie może zamykać mu drogi do wydania oczekiwanej decyzji tylko dlatego, że dopuszczalny jest inny tryb nadzwyczajny. Zdaniem strony rażące naruszenie prawa stanowi także pozbawienie strony udziału w postępowaniu. J.N. zrzucił, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO oprócz cytowania przepisów i literatury nic nie zrobiło w sprawie. Wnioskodawca zarzucił również organom administracyjnym naruszenie prawa poprzez nie przekazanie pierwszego wniosku o stwierdzenie nieważności do organu właściwego. Wnioskodawca niezależnie od w/w zarzutów, podniósł także argument bezprawnego wycięcia drzew tj. błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjecie, że drzewa rosły w pasie drogowym. Po rozpoznaniu wniosku J.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].12.2009r., znak [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy I. w dniu [...].03.2009r. nr [...] , decyzją z dnia [...].03.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na mocy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 pkt w zw. art. 158 §1, art. 157 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg całego postępowania administracyjnego, a następnie przytoczyło i skomentowało treść art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracyjny wskazał, iż wniosek strony ocenił na podstawie jego treści, a nie tytułu. Ponadto SKO uznało za zasadne żądanie strony odnośnie przedstawionych wniosków dowodowych. Wskazano jednak, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie służy przeprowadzeniu ponownego postępowania dowodowego, tylko polega na zbadaniu wad kwestionowanej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 kpa. Zarzuty i wnioski strony oceniono jako przesłanki do wznowienia postępowania. Według organu nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga J.N. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].03.2010r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także naruszenie prawa procesowego, poprzez przyjęcie, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu bez jej winy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Podniesiono, iż upłynął już termin do złożenia wniosku o wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego błędne było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wójta opartej na wadliwym ustaleniu okoliczności faktycznych. Skarżący powtarza swoje zarzuty zawarte w złożonych w sprawie wnioskach oraz żąda przeprowadzenia postępowania, które by wyjaśniło m.in. czy Gminie przysługiwało prawo własności do działki stanowiącej drogę nr [...]. Skarżący zakwestionował stan faktyczny, ustalony w decyzji o wycince drzew, a w szczególności wskazał na bezpodstawne przyjęcie, iż pas gruntu na którym rosły drzewa stanowił własność Gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż decyzja SKO w K. z dnia [...].03.2010r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Po pierwsze, należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja SKO z dnia [...].12.2009r., zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...].03.2009r. orzekającej o zezwoleniu na usunięcie 41 sztuk drzew rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...] w miejscowości I. oraz 15 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym w miejscowości B. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji. Stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, a zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające (tj. wnioskował skarżący) lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - na który, jak wynika z treści wniosków oraz skargi, powołuje się skarżący - następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć takie naruszenie przepisów prawa, które w sposób oczywisty (tzn. organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej ) jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318 ). Naruszenie prawa o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowieniowego, tylko niektóre przypadki mogące być kwalifikowane jako rażące. Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Uważa się przy tym, iż o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - 11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1983 roku, I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz.40). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy I. Główny zarzut skarżącego zawarty we wnioskach (o stwierdzenie nieważności oraz ponowne rozpoznanie sprawy) sprowadzał się do pominięcia wnioskodawcy w postępowaniu w przedmiocie wycięcia drzew. Zarzuty strony sprowadzały się do zbadania od nowa oraz oceny zebranego materiału dowodowego, a także do uwzględnienia dowodów uzupełniających - tj. wyrysu z mapy geodezyjnej odnośnie drogi powiatowej [...] (wniosek o uzyskanie w/w dowodu z urzędu), kserokopię mapy geodezyjnej z 1956r. oraz przeprowadzenia oględzin terenu. Ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy I. został oparty na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innego trybu nadzwyczajnego postępowania – wznowienia, odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie była uzasadniona. (tak NSA w uzasadnieniu w/w wyroku, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 11 czerwca 2008r., II SA/Lu 113/08). Pośród innych kwestii poruszanych w skardze do Sądu, skarżący sam ponownie powołuje przesłankę z zakresu wznowienia postępowania (pominięcia go jako strony postępowania), a nie stwierdzenia nieważności. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest obojętne jakie przesłanki powołuje on celem wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Ustawodawca jasno rozgraniczył dwa odrębne postępowania nadzwyczajne (wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności) oraz wskazał przesłanki, które mogą powodować wszczęcie jednego bądź drugiego postępowania. Tymczasem skarżący powołując się na przesłanką, która może być istotna dla wznowienia postępowania, żądał od organów stwierdzenia nieważności. Słusznie zatem organ administracyjny odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, gdyż powołana przesłanka nie mieści się w katalogu art..156 k.p.a. Organ administracyjny nie może interpretować (modyfikować) wniosków składanych przez stronę postępowania, zwłaszcza jeżeli żądania (tak jak ma to miejsce w tym przypadku) są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości organu administracyjnego, ani Sądu. Nie można zatem podzielić argumentów skarżącego, iż pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące ziszczenie się przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z urzędu należy wytknąć naruszenie przez Wojewodę art. 65 § 1 k.p.a., który nie przekazał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta zgodnie z właściwością do SKO. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, ani prawa materialnego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.