II SA/Kr 628/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Aldona Gąsecka -Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 lutego 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2010 r. B. P. i C. S. wystąpili do Prezydenta Miasta K. o zwrot części działki nr "1" przy ul. [...] w K., przyjętej przez Skarb Państwa zarządzeniem nr 36/74 Naczelnika Dzielnicy [...]. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 8 lutego 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr "1" o pow. 179 m2 położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach działki nr "2" obręb [...] na rzecz B. P. i C. S.. Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, między innymi, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.). Organ I instancji wskazując, że celem parcelacji i odjęcia prawa własności nieruchomości położonych w granicach określonych uchwałą (zarządzeniem) było dokonanie podziału terenu na działki budowlane (§ 2 Zarządzenia Nr 36/74 Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 września 1974 r.) oraz budowa urządzeń komunalnych na terenie budownictwa jednorodzinnego zgodnie z załącznikiem Nr 2 do ww. zarządzenia tj. sieci wodociągowej, sieci kanalizacyjnej, dróg komunalnych, dróg wewnątrzosiedlowych z oświetleniem ustalił, że cel odjęcia prawa własności poprzednich właścicieli działki nr "2’ obr. [...], w części odpowiadającej roszczeniu, jakim było wydzielenie działki budowlanej w ramach parcelacji i nadanie jej osobom fizycznym zgodnie z obowiązującymi wówczas regulacjami dotyczącymi nadania na własność w celu zabudowy, został zrealizowany. Zatem zgodnie z ustaleniami organu I instancji nieruchomość - stosownie do art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), zwanej daje w skrócie "u.g.n." - nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Jednocześnie organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, nie można odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Odwołanie od ww. decyzji złożyli w dniu 30 sierpnia 2010 r. C. S. oraz B. P. podnosząc miedzy innymi, że w dniu 17 czerwca 2010 r. zwrócili się z prośbą do Wydziału Skarbu Miasta o zwrot części działki "1’ - obr. [...], którą Zarządzeniem nr 36/74 Naczelnika [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa i przyłączono do sąsiedniej działki. Podniesiono, że sąsiad odzyskał wszystko do stanu przed podziałem i jeszcze dodatkowo część działki nr "1’, która przed tą decyzją była własnością odwołujących się. Planowane osiedle [...] nie powstało, a właścicielom odebrano część działki nr "1" i podarowano innemu właścicielowi. Decyzją dnia 14 lutego 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 17 sierpnia 2010 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że orzekając o odmowie zwrotu części działki nr "1" położonej w obrębie [...], organ I instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach, z których wynika, że nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel wynikający z przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W ocenie organu II instancji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, faktycznie decydujące znaczenie ma jednak fakt, że sprawa zwrotu działki nr "1", z której następnie powstała działka nr "1’ będąca przedmiotem niniejszego postępowania, była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podano, że w sprawie o zwrot działki nr "1’ położonej w K., Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wydał w dniu 14 lipca 1993 r. decyzję nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz poprzednich współwłaścicieli części działek oznaczonych nr "1’, "3’ położonych w K. obręb [...] os. [...] przejętych na rzecz Skarbu Państwa Zarządzeniem Nr 36/74 Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 września 1974 r. o ustaleniu terenu budowlanego osiedla [...] i jego podziale na działki budowlane. Wyżej wymieniona decyzja po rozpatrzeniu odwołania B. P., B. P. i C. S. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 23 sierpnia 1993 r. nr [...]. Jednocześnie próba wznowienia postępowania na żądanie B. P., C. S. i B. P. w sprawie zwrotu części działek oznaczonych nr "1" i "3" położonych w K. zakończyła się wydaniem przez Wojewodę [...] w dniu 21 października 1996 r. decyzji nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Organ wskazał, że sprawa zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr "1", z której w wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] została już ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Co prawda przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 14 lipca 1993 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 23 sierpnia 1993 r. nr [...] była część działki nr "1", a postępowanie to wszczęte zostało na wniosek B. P., B. P. i C. S., to zgodnie z wykazem zmian gruntowych nr [...] działka nr "1" podzieliła się na działkę nr "4" i nr "1", która jest przedmiotem niniejszego postępowania wszczętego na wniosek C. S. i B. P. będących następcami prawnymi po B. P. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt I Ns [...]). Wojewoda na poparcie swojego stanowiska powołał pogląd przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2005 r. sygn. IISA/Kr 2031/01, w zakresie dopuszczalności ponownego orzekania przez organy administracji publicznej na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sprawach administracyjnych zakończonych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydawanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podniesiono, że w literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinantów prawnych. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Wojewoda stwierdził, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. Zatem ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości (zarówno orzekająca o zwrocie, jak i odmawiająca zwrotu, czy też umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu), wydana pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy też wcześniej podczas obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wiąże erga omnes również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2010, s. 429-430). Skoro zatem jak wyżej przedstawiono, decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowały moc wiążącą, dopuszczalności ponownego orzekania w tym przedmiocie nie można uzasadnić inaczej, jak tylko przez przyjęcie założenia, że przepisy u.g.n. kreują nowe sprawy administracyjne, inne od tych, które zostały już rozstrzygnięte. Wojewoda zauważył, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie są jednak roszczeniami różnymi. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne. W szczególności identyczna jest w obu tych przepisach podstawa materialnoprawna roszczenia, a mianowicie "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W tym kontekście art. 137 ust. 1 u.g.n. niczego nie zmienia. W przepisie tym ustawodawca jedynie, po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym, pokusił się o sformułowanie legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a więc zdefiniował pojęcie nieostre, w odniesieniu do którego dotąd (pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) trud ustalenia treści spoczywał na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Nadto wskazano, że sprawa administracyjna traci swój prawny byt z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana, a jej miejsce w obrocie prawnym zajmuje decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Wojewoda podniósł, że kluczowe znaczenie z tego punktu widzenia mają przepisy przejściowe, w których ustawodawca często przesadza w sposób wyraźny lub dorozumiany o losach uprzednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków. Upoważnienie otwierające możliwość weryfikacji kolejnym aktem istniejącej normy indywidualnej, stanowi wówczas podstawę nowego stosunku administracyjnoprawnego i nowej sprawy administracyjnej. Nie może natomiast być mowy o powstaniu nowej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zmiana elementów prawnych sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie została przez ustawodawcę powiązana ani z pozbawieniem decyzji ostatecznej mocy wiążącej, ani z upoważnieniem dla organu administracji do ich weryfikacji w ramach czynności jurysdykcyjnych. Wojewoda podniósł, że powyższe wywody dotyczą również decyzji odmownych, gdyż decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty. Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania kwestii zwrotu określonej nieruchomości na podstawie u.g.n. także wówczas, gdy na podstawie przepisów dotychczasowych została rozstrzygnięta w sposób negatywny. W świetle powyższych ustaleń stwierdzono, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia ten sam podmiot domaga się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do niego i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją. Przedstawiony w uzasadnieniu niniejszej decyzji pogląd co do stanu rzeczy osądzonej w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz u.g.n., znajduje potwierdzenie – w ocenie Wojewody - w wydanych w ostatnich latach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokach z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 635/08 i z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 618/08. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięta już raz ostatecznie kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nowa sprawę administracyjna umożliwiająca wydanie nowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Z powyższego wynika zatem, że postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr "1" (powstałej z podziału działki nr "1") o pow. 179 m2 położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...], wszczęte na identycznej podstawie materialnoprawnej winno zostać, jako bezprzedmiotowe umorzone, gdyż wydana w tym postępowaniu ponowna merytoryczna decyzja naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Z powyższą decyzją nie zgodził się B. P., wnosząc do sądu administracyjnego w dniu 21 marca 2011 r. skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) obrazę art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr "1’ stanowiącej przed dniem wywłaszczenia współwłasność B. P. w 10/16 częściach, C. S. w 3/16 częściach i B. P. w 3/16 częściach pomimo zaistnienia przesłanek określonych w ww. przepisach zobowiązujących organ do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylanie się przez organ od rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność: decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 16 lutego 1982 r., nr [...], decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 14 lipca 1993 r., nr [...], decyzji Wojewody [...] z dnia 23 sierpnia 1993 r., nr [...], decyzji Wojewody [...] z dnia 21 października 1996 r., nr [...] wydanych z rażącym naruszeniem prawa; 3) obrazę art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. przez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich faktów i okoliczności przedstawionych przez skarżącego; 4) obrazę art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 K.p.a. poprzez niedziałanie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, niepodjęcie wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego mogących mieć wpływ na uprawnienia strony ponadto, poprzez niezapewnienie stronie udziału w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 14 lutego 2011 r., znak: [...], decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 sierpnia 2010 r., znak: [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 16 lutego 1982 r., nr [...] orzekającej o nadaniu nieodpłatnym działki nr "1" o pow. 395 m2, obręb [...] na własność E. K., w związku z objęciem parcelacją działki należącej do E. K. i B. F., w zakresie dotyczącym spornej części działki nr "1", decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 14 lipca 1993 r., nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli działek oznaczonych "1", "3" położonych w K., obręb [...] os. [...], decyzji Wojewody [...] z dnia 23 sierpnia 1993 r., nr [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 14 lipca 1993 r., decyzji Wojewody [...] z dnia 21 października 1996 r., nr [...] orzekającej o odmowie wznowienia postępowania ww. sprawie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął przedstawione wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja obarczona jest uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Prezydent Miasta K. orzekając w I instancji stwierdził, że zwrot części działki nr "1’ na rzecz wnioskodawców jest niemożliwy, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie rozważał przesłanek zwrotu nieruchomości a przyjął, że w sprawie zachodzi stan rzeczy osądzonej wobec czego postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Przedmiotem badania i rozstrzygnięcia Sądu jest zatem kwestia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o zwrot na rzecz C. S. i B. P. części działki nr "1" obr. [...] jednostka ewidencyjna [...]. Przesądzenia w związku z tym wymaga kwestia tożsamości dwóch spraw administracyjnych toczących się z wniosków C. S. i B. P. w przedmiocie zwrotu wymienionej nieruchomości. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji zawarł obszerne rozważania prawne w kwestii tożsamości sprawy administracyjnej, ale dla porządku należy wskazać, że jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej. Dla oceny, czy nowa decyzja administracyjna narusza powagę rzeczy osądzonej, podstawowe znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Brak jest w niniejszej sprawie wątpliwości co do tożsamości podmiotowej obu spraw. Ustalenia wymaga, czy zmiana stanu prawnego, a to wejście w życie nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), spowodowało zmianę stanu prawnego w sprawie na tyle, że jest to już nowa odrębna sprawa, od tej zakończonej decyzją ostateczną Wojewody województwa [...] z 1996 r. W sprawie o zwrot działki nr "1’ położonej w K., Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wydał w dniu 14 lipca 1993 r. decyzję nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz poprzednich współwłaścicieli części działek oznaczonych nr "1", "3’ położonych w K. obręb [...] os. [...] przejętych na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem Nr 36/74 Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 września 1974 r. o ustaleniu terenu budowlanego osiedla [...] i jego podziale na działki budowlane. Wyżej wymieniona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody województwa [...] z dnia 23 sierpnia 1993 r. nr [...]. Jednocześnie próba wznowienia postępowania w sprawie zwrotu części działek oznaczonych nr "1" i "3’ położonych w K. zakończyła się wydaniem przez Wojewodę województwa [...] w dniu 21 października 1996 r. decyzji nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zmiana stanu prawnego wywołana wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie została dokonana z zachowaniem zasady ciągłości regulacji prawnej, stąd ostateczne decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane pod rządami przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) nie uniemożliwiają organom administracji rozpoznawanie spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pod rządem nowej ustawy. Do takich wniosków w ocenie Sądu prowadzi porównanie treści "starych" i "nowych" przepisów dotyczących przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, będących w obu sprawach podstawą prawną decyzji. Zgodnie z art. 69 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Natomiast art. 137 u.g.n. brzmi: nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak wynika z powyższego zestawienia zwrot nieruchomości w obu ustawach jest możliwy przy spełnieniu przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże nowa ustawa w art. 137 ust. 1 zawiera dodatkowo pkt 1 i 2, w których ustanawia kolejne warunki zwrotu. Uszczegóławia bowiem kiedy taki zwrot może nastąpić, a to: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie zawierał takich warunków, gdyż zawiera tylko jedną przesłankę zwrotu, a to zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Mając na uwadze, że w obecnym stanie prawnym zwrot nieruchomości jest możliwy, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na określony w wywłaszczeniu cel jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, należy podnieść, że inny jest zakres pojęcia rozumienia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż do zwrotu nieruchomości w poprzednio obowiązującej ustawie wystarczało ogólnie stwierdzenie zbędności nieruchomości. Należy wskazać, że inny jest zakres omawianej przesłanki zwrotu nieruchomości w obu ustawach. Trzeba uznać, że przesłanki zwrotu na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie są tożsame z przesłankami przewidzianymi w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem nie zachodzi w sprawie jeden z elementów tożsamości sprawy administracyjnej, a to niezmieniony stan prawny. W konsekwencji zaś nie zachodzi w niniejszej sprawie res iudicata, czyli powaga rzeczy osadzonej, a postępowanie w przedmiotowej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. W świetle bowiem obecnie obowiązującej regulacji nawet zrealizowanie celu wywłaszczenia, ale z naruszeniem powołanego art. 137 u.g.n. (np. po upływie 10 lat od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub zawarto stosowną umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego) nie stanowi samoistnej bariery przed zwrotem danej nieruchomości (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1612/09, opub w LEX nr 745102). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewoda [...] błędnie uznał, że zachodzi w sprawie powaga rzeczy osądzonej. W związku z tym jego decyzja podlega uchyleniu, bowiem nie zawierała ona rozważenia kwestii możliwości zwrotu wnioskowanej nieruchomości, czyli w tym zakresie sprawa nie została przez organ II instancji w ogóle rozpoznana. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...], że tylko ingerencja ustawodawcy mogłaby uzasadniać uznanie, że w tej sprawie dopuszczalnym jest merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przede wszystkim sprawa ta nie dotyczy przypadku prowadzenia kolejnego postępowania w tej samej (tożsamej) sprawie i ta okoliczność stanowi podstawę umożliwiającą merytoryczne kolejne załatwienie wniosku skarżącego. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę winien rozpoznać ją merytorycznie (o ile nie ujawnią się inne przesłanki jedynie formalnego zakończenia postępowania) i winien merytorycznie załatwić sprawę, mając na uwadze całokształt istotnego dla sprawy stanu faktycznego i prawnego. Dopiero tak wydana decyzja, po przeprowadzeniu merytorycznego postępowania i w razie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, może podlegać weryfikacji merytorycznej odnośnie przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Sądy administracyjne kontrolują bowiem działalność organów administracji, ale ich nie zastępują w załatwianiu spraw administracyjnych. Uznając kontrolowaną decyzję za wadliwą Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił decyzję organu odwoławczego, ponieważ narusza ona art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i to naruszenie polegające na nieuzasadnionym umorzeniu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) oraz narusza art. 137 i art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak rozważenia ich zastosowania w tej sprawie (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.