II SA/Kr 629/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala sprzeciw Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. znak [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] pow. 19 m2, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w K. przy ul. [...], na rzecz J. P.. W decyzji tej orzeczono, iż opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości należna od użytkownika wieczystego stanowi kwotę: [...] zł. Organ I instancji wskazał, iż w dotychczasowym toku prowadzonego postępowania jedyną wątpliwą kwestią (powodującą konieczność uchylenia wcześniejszych wydanych w tej sprawie decyzji Prezydenta Miasta K.) była wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Obecnie wysokość ta została ustalona w oparciu o treść operatu szacunkowego z 5 lipca 2016 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. T., który oszacował wartość rynkową prawa własności gruntu stanowiącego działkę nr [...] o pow. 19 m2 na kwotę [...]zł zaś wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego ww. działkę na kwotę [...]zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. P. wskazując, że obecnie zaproponowane warunki przekształcenia są tożsame z dwoma poprzednimi, nieodpowiadającymi faktycznej, o wiele niższej wartości przekształcanych działek zabudowanych garażami, więc zgłoszone niniejszym żądaniem unieważnienie zaskarżonych decyzji jest zasadne. Wojewoda decyzją z dnia 25 maja 2017 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 894/17 uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na stronie 11 operatu biegły jasno oświadczył, że: "na podstawie przeprowadzonych analiz ustalono, że w okresie od stycznia 2014 r,, do lipca 2016 r. nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, o zbliżonej powierzchni, przeznaczonej pod zabudowę garażową. Nie analizowano transakcji nieruchomości zabudowanych garażami, ponieważ zgodnie z celem wyceny wartość nieruchomości szacuje się jako wartość gruntu niezabudowanego". Wskazać zatem należy, że obecnie najprawdopodobniej nie odnotuje się już transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o niewielkiej powierzchni, przeznaczonych pod zabudowę garażową, albowiem przeznaczenie takie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego występuje głównie jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową, usługową lub mieszaną. Nieruchomość, której sprawa dotyczy znajduje się w ciągu innych małych działek, z których każda zabudowana jest boksem garażowym. Taka zabudowa była charakterystyczna dla drugiej połowy ubiegłego stulecia i występowała na obrzeżach zgrupowanej, najczęściej "osiedlowej" zabudowy wielorodzinnej, jako jej uzupełnienie. Obecnie wartość takiej nieruchomości to nie wartość około 20 metrów kwadratowych gruntu przeznaczonego pod usługi, ale wartość polegająca na tym, że w pobliżu zabudowy wielorodzinnej, istnieje możliwość parkowania samochodu we własnym boksie garażowym. Nie ma zatem zdaniem Sądu przeszkód, aby ponownie (po raz trzeci) badając rynek nieruchomości biegły w pierwszej kolejności określił, czy istniał obrót nieruchomościami zabudowanymi garażami, a następnie jeśli stwierdzi, że obrót taki miał miejsce, określił wartość nieruchomości niezabudowanej poprzez uprzednie wyodrębnienie wartość gruntu i posadowionych na nim zabudowań garażowych. Wojewoda decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Mając zatem na uwadze powyższe przepisy, pismem z 22 lutego 2018 r. skierowanym do P. T., organ II instancji w pierwszej kolejności zwrócił się do biegłego o zajęcie przez niego stanowiska co do obecnej aktualności sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego z 5 lipca 2016 r. Jednocześnie w przypadku potwierdzenia aktualności omawianego operatu szacunkowego, poproszono rzeczoznawcę majątkowego o przedstawienie analizy, z której będzie wynikać, czy na terenie miasta K. istniał obrót nieruchomościami zabudowanymi garażami, co (w przypadku odpowiedzi pozytywnej) w dalszej perspektywie mogłoby umożliwić dokonanie przedmiotowej wyceny w sposób wskazany powyżej przez Sąd. W odpowiedzi, pismem z 4 kwietnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował, iż wycena nie może być nadal wykorzystywana do celu, dla którego została sporządzona. Jak bowiem stwierdził biegły ze względu na zmniejszenie liczby lat niewykorzystanego okresu użytkowania, a w konsekwencji zmianę współczynnika korygującego zdefiniowanego w § 29 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który jest stosowany obligatoryjnie przy obliczaniu prawa użytkowania wieczystego w celu jego przekształcenia w prawo własności zmianie uległy podstawowe czynniki cenotwórcze przyjęte w wycenie. Tym samym należy uznać, iż w świetle przedstawionego przez rzeczoznawcę stanowiska, wynik wyceny nieruchomości zawarty w operacie szacunkowym z 5 lipca 2016 r. jest obecnie nieprzydatny do określenia wartości wycenianej nieruchomości. Należy podkreślić, że wynik wyceny stanowi immanentną część operatu i nie może zostać zmodyfikowany w innym procesie jak tylko ponownej wyceny nieruchomości i sporządzonego dla niej nowego aktualnego operatu szacunkowego. Zatem w przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowego, aktualnego operatu szacunkowego w którym oszacowana zostanie wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]. Od tej decyzji sprzeciw wniósł J. P. stwierdzając, że organ fałszuje fakty dotyczące wartości wycenianej nieruchomości. W konkluzji wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tejże ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy P.p.s.a. w nowym brzmieniu wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 P.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. określa jasno, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powołane przepisy na względzie, stwierdziwszy, że sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w warunkach niniejszej sprawy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] oraz ustalającą opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna regulowana w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydana jedynie w sytuacji, gdy zachodzi konieczność wyjaśnienia pewnego (znacznego) zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. W judykaturze i doktrynie podkreśla się, iż wydanie decyzji kasacyjnej nastąpić powinno wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2015 r. II OSK 2054/13 - organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust 3 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 156 ust 4 stanowi, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw by operat szacunkowy stanowiący podstawę ustaleń organu I instancji uznać za aktualny. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że 12-to miesięczny termin o którym mowa w art. 156 ust 3 ustawy dotyczy postępowań przed organami obu instancji. Tymczasem operat szacunkowy sporządzony został 5 lipca 2016 r. W pierwszej instancji organ wydał decyzję 18 stycznia 2017 r., a drugiej 11 kwietnia 2018 r. Co więcej organ odwoławczy zwrócił się do osoby sporządzającej operat o zajęcie stanowiska co do jego aktualności. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r. P. T. stwierdził, że wycena i operat nie może być nadal wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony. Dopuszczając odstępstwo od zasady aktualności operatu szacunkowego przez okres 12 miesięcy, na podstawie jego uaktualnienia, ustawa nakazuje dołączenie analizy na podstawie której będzie można ustalić, że pomimo upływu przewidzianego ustawą okresu, na rynku nieruchomości, który cechuje się w niektórych, czasami stosunkowo krótkich okresach, dużymi wahnięciami, nie zmieniły się cechy warunkujące wartość tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie takiej analizy nie dokonano, a sam auto operatu wyraźnie i jednoznacznie potwierdza jego nieaktualność. Ponadto Wojewódzki Sad Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 894/17 uznał, że operat sporządzony dnia 5 lipca 2016 r. posiada braki i nieścisłości, które muszą zostać usunięte. W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zatem zakwestionował prawidłowość i aktualność sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego i w konsekwencji uchylił decyzję organu administracji pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy nie mógł konwalidować stwierdzonych uchybień poprzez samodzielne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem postępowanie takie nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający, a takim dowodem dla przedmiotowej sprawy jest operat szacunkowy. Z powyższych względów za niezasadne uznać należy zarzuty zawarte w sprzeciwie od decyzji organu II instancji. Reasumując, w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. uzasadniająca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.