II OSK 2054/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. [...] S.A. w W. (obecnie V. [...] S.A.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2392/12 w sprawie ze skargi D. [...] S.A. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., po rozpoznaniu skargi D. [...] S.A. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. zawieszające postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nakazał inwestorowi S. S.A. w W. dokonanie rozbiórki sieci cieplnej wybudowanej w liniach rozgraniczających ul. A. odcinek od ul. P. do ul. Z. (magistrala sieci cieplnej P. "B." etap I zad. 2) w W., na odcinku obejmującym w części działki nr ew. [...] z obrębu [...], wybudowanej na podstawie nieprawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] marca 2000 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. w części określającej adresata przedmiotowego obowiązku i w tym zakresie orzekł: "nakazuję S. S.A. z siedzibą w W.". W pozostałym zakresie Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1599/09 uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania położona jest na terenie kilku działek, przy czym jedną z nich inwestor nie dysponował. Z tego względu konieczne jest sprawdzenie możliwości legalizacji całości inwestycji, a nie tylko jej części dotyczącej działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1306/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. zawiesił postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 lutego 2012 r. inwestor wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego preizolowanej magistrali sieci cieplnej w pasie drogowym ul. A. na odcinku od ul. Z. do ul. P. w W. Etap I od EC "S." do komory [...] w W. oraz o jej legalizację. Organ przyjął, że rozpoznanie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r., uzależnione jest od rozpatrzenia wniosku z dnia 20 lutego 2012 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., rozpoznając odwołanie inwestora zobowiązany jest on wyjaśnić, czy możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego odnośnie pozostałych działek ewidencyjnych, pod którymi posadowiona jest sieć cieplna. Postępowanie w sprawie legalizacje inwestycji sieci cieplnej wszczęte wnioskiem z dnia 20 lutego 2012 r. stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do postępowania odwoławczego od decyzji w przedmiocie rozbiórki sieci cieplnej. Dopiero ostateczne zakończenie postępowania przed Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umożliwi wydanie rozstrzygnięcia przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., po rozpatrzeniu zażalenia S. P., uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, wystąpienie z wnioskiem przez inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz legalizację wybudowanej sieci cieplnej, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki tej sieci. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie wyjaśnił, czy toczy się postępowanie przed powiatowym organem nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji i czy jest to zagadnienie wstępne do zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu rozbiórki. Istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy jest ustalenie istnienia (lub nie istnienia) okoliczności, która stanowiłaby podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego, co nie zostało ustalone przez organ wojewódzki. Samo złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz legalizację inwestycji nie stanowi zagadnienia wstępnego, dla postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. nakazującej w trybie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórkę sieci cieplnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniosła D. [...] S.A. w W. (następca prawny S. S.A.) wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji wystarczająco precyzyjnie wyjaśnił przyczyny zawieszenia postępowania z uwagi na uwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1599/09, tj. zbadania czy możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do działek, których właścicielem nie jest S. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadą, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w tej skardze. W pierwszej kolejności WSA, odnosząc się do kwestii wpadkowej, stwierdził, że prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. przywrócił S. P. termin do złożenia zażalenia na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza art. 138 § 2 i 107 § 3 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestie, które – zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - winny być wyjaśnione przez organ prowadzący postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. organ ten mógł wyjaśnić sam, w zakresie posiadanych możliwości, nie zaś uchylać zaskarżone postanowienie i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia, powodującego zbędne przedłużenie postępowania. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie wykraczał poza dyspozycję art. 136 K.p.a., a zatem organ drugiej instancji mógł tego dokonać. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego bez względu na to w jakim trybie to postępowanie się toczy jest możliwe jedynie wówczas gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W stosunku do obiektu budowlanego może toczyć się tylko jedno postępowanie w przedmiocie jego legalizacji. Rzeczą organu jest ustalenie właściwego trybu postępowania (art. 48, 49b lub 50-51 Prawa budowlanego). W tej sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego, które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., następnie uchylonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1599/09. Złożenie zatem przez inwestora, w toku postępowania odwoławczego, wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i legalizację wybudowanej magistrali cieplnej nie mogło wszcząć nowego postępowania legalizacyjnego dotyczącego tej samej inwestycji. W tej sytuacji rozpatrzenie wniosku z dnia 20 lutego 2012 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji z dnia [...] marca 2009 r. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca Spółka (obecnie V. [...] S.A.) zarzuciła naruszenie art. 3 § 2, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. C i art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7 i 107 § 3 K.p.a. Skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących wadliwości postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia od postanowienia Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Ponadto skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny całokształtu okoliczności sprawy oraz materiału dowodowego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że postępowanie legalizacyjne dotyczyło wszystkich działek ewidencyjnych, na których wzniesiona została sieć ciepłownicza wybudowana w liniach rozgraniczających ul. A. Postępowanie legalizacyjne w tej sprawie prowadzone jest jedynie w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Podstawą wydania decyzji o rozbiórce całej sieci ciepłowniczej wybudowanej w liniach rozgraniczających ul. A. było bezzasadne uznanie, że brak zgody na dysponowanie działką nr [...] skutkuje koniecznością rozbiórki całej sieci cieplnej, z uwagi na brak możliwości jej legalizacji w pozostałej części. Zaskarżony wyrok stoi zatem w sprzeczności ze wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1599/09. Ponadto skarżąca zarzuciła, że uchylenie postanowień obu instancji prowadzi do sprzeczności sentencji wyroku z jego uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji prowadzi do tego, że wytyczne co do dalszego sposobu postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku nie są wykonalne, gdyż uchylenie obu postanowień skutkuje tym, że postępowanie wyjaśniające powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji a nie drugiej. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi istotne znaczenie ma przede wszystkim zagadnienie dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest ograniczone do sytuacji, o których mowa w art. 138 § 2 w związku z art. 140 K.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 w związku z art. 140 K.p.a. organ drugiej instancji może wydać postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Powodem uchylenia postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy toczy się postępowanie przed powiatowym organem nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji inwestycji polegającej na budowie sieci cieplnej i czy jest to zagadnienie wstępne w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiocie nakazu rozbiórki tej sieci. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że wystąpienie z wnioskiem o zatwierdzenia projektu budowlanego oraz legalizację tej inwestycji nie stanowi zagadnienia wstępnego. Ponadto Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że istotny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie przez organ pierwszej instancji okoliczności, która stanowiłaby podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestie, które zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinny zostać wyjaśnione przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znaczniej części i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł je ustalić samodzielnie. Organ drugiej instancji może uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W okolicznościach tej sprawy nie zachodziły podstawy do wydania postanowienia uchylającego postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia w kontekście przesłanek sformułowanych w art. 138 § 2 K.p.a. Słusznie również Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na niekonsekwencję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który z jednej strony prezentuje stanowisko, że złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r., a z drugiej strony wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy toczy się postępowanie przed powiatowym organem nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji inwestycji i czy jest to zagadnienie wstępne w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci cieplnej. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że zachodziły podstawy do uchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a.) mającym istoty wpływ na wynik sprawy. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w stosunku do obiektu budowlanego może toczyć się tylko jedno postępowanie w przedmiocie usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa. Postępowanie to dotyczy określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają przedmiot sprawy. Ocena tych robót i rodzaju naruszenia prawa wyznacza jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego w jednej sprawie, w jednym postępowaniu dokonuje ustaleń jakie roboty budowlane zostały wykonane i w zależności od tych ustaleń stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 i 49 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia albo przepis art. 49b Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia albo przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji o rozbiórce sieci ciepłowniczej i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia był uprawniony do dokonania oceny postanowienia Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania i wskazania, że złożenie przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego od decyzji o nakazie rozbiórki wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i legalizację wybudowanej magistrali cieplnej nie mogło wszcząć odrębnego postępowania legalizacyjnego dotyczącego tej samej inwestycji, niezależnie od tego, których działek wniosek dotyczył. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że rozpatrzenie tego wniosku stanowi zagadnienie wstępne w sprawie odwołania od decyzji o nakazie rozbiórki. Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił postanowienie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji o rozbiórce sieci ciepłowniczej, albowiem nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania. Niezasadne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące wadliwości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. przywracającego S. P. termin do złożenia zażalenia na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. Należy uznać, że skarżąca nie przytoczyła takich argumentów, które podważałyby prawidłowość postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., w szczególności, że doszło do naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.