II OSK 1306/10

Dnia 8 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1599/09 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki odcinka sieci cieplnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. – wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej sieci cieplnej, wybudowanej w liniach rozgraniczających ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (magistrala [...]) w Warszawie, nakazał inwestorowi – A. S.A., dokonanie rozbiórki tejże sieci cieplnej, na odcinku obejmującym działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego zatwierdził projekt budowlany zamienny i pozwolił na realizację wyżej wskazanej inwestycji. W postępowaniu odwoławczym, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymał decyzję Starosty Warszawskiego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 1495/02) uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] marca 2000 r., podnosząc, że skoro w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki nr [...], w wyniku zasiedzenia, był S.P., to zgoda gminy na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane, nie mogła rodzić skutków prawnych wymaganych przepisami Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. stwierdził nieważność wyżej wskazanych decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. oraz z dnia [...] marca 2000 r. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 603/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja rozpoczęta została w trakcie trwania postępowania odwoławczego, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Organ podjął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, że w dniu 24 lipca 2006 r. inwestor dostarczył nieaktualną dokumentację z 1998 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne. W wyniku skargi S.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r. sygn. VII SA/Wa 64/07 uchylił decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu wyroku sądowego wskazano, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu, a zatem przystąpienie do budowy bez uzyskania w ogóle pozwolenia jak i przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną w I instancji, kwalifikowane jest przez prawo jako działanie w warunkach samowoli budowlanej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazującą inwestorowi rozbiórkę sieci, ze wskazaniem konieczności uzupełnienia dokumentów odnośnie tytułu własności nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy kolejną, wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nakazał inwestorowi – A. S.A. dokonanie rozbiórki przedmiotowej sieci cieplnej wybudowanej na odcinku obejmującym w części działki nr [...], nr [...], [...], [...] i nr [...] z obrębu [...]. Organ wskazał, iż rozpatrywał sprawę w trybie art. 48 Prawa budowlanego i powołał oświadczenie S.P. z dnia 5 marca 2009 r., który jako właściciel działki nr [...] nigdy nie wyraził zgody na dysponowanie przez A. jego działką. Rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji w części określającej adresata przedmiotowego obowiązku i w tym zakresie orzekł: "nakazuję A. z siedzibą w W.". Organ utrzymał w mocy decyzję I instancji w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie nakazano rozbiórkę sieci cieplnej wybudowanej na wskazanym odcinku, zważywszy brak zgody do dysponowania działką nr [...] przez inwestora. Postępowanie obu instancji jak i postępowanie sądowe prowadzone było z udziałem A. S.A., a że decyzja powinna zawierać precyzyjne oznaczenie podmiotu odpowiednie do danych z rejestru, należało uchylić decyzję organu I instancji w tym zakresie i orzec w tej części co do istoty uwzględniając prawidłową nazwę zobowiązanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji względnie ich uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zmianie w osnowie decyzji II instancji oznaczenia strony oraz przekroczenie zakresu tego przepisu poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Zarzucił także nieprawidłowe oznaczenie przedmiotu postępowania i rozpoznanie sprawy mimo braku odwołania inwestora i jego pisma z 19 czerwca 2009 r. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że z treści decyzji organu odwoławczego wynika, że organ nie dysponował odwołaniem skarżącego z dnia 31 marca 2009 r., na co wskazuje sama treść decyzji, w której brak przytoczenia argumentów i zarzutów odwołania i treść notatki urzędowej z dnia 20 lipca 2009 r. zawartej w aktach, iż takiego odwołania w tym dniu nie było. Fakt braku tego odwołania w aktach sprawy w chwili obecnej powoduje niemożność skontrolowania przez Sąd prawidłowości stanowiska organu odwoławczego. Nieprawidłowa jest też podstawa prawna decyzji II instancji, gdyż utrzymuje ona w mocy rozstrzygnięcie I instancji w mocy i powinna być wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem określenia adresata w rozstrzygnięciu I instancji jest uchybieniem organu w staranności zapisu nazwy. W ocenie Sądu I instancji, w tej konkretnej sprawie nie jest to adresat nieznany (nieistniejący), a niedokładność zapisu mogła być skorygowana jako omyłka (skrót "A." używany jest potocznie i był też używany w pismach inwestora). Zdaniem Sądu I instancji, budzić musi zastrzeżenia okoliczność, że decyzja określa położenie sieci cieplnej na terenie kilku działek, przy czym jedną z nich (dz. nr [...]) inwestor nie dysponował, bowiem jest ona własnością S.P. Z treści decyzji wnosić należy brak możliwości legalizacji obiektu również na terenie pozostałych działek, przy czym organ nie przedstawia w tym zakresie żadnych rozważań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło A. S.A. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. polegające na zaakceptowaniu sytuacji prawnej, w której orzeczenie II instancji nie spełnia ani normy z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ani normy z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż uchyla decyzję w części, zaś w pozostałym zakresie utrzymuje decyzję w mocy. Po drugie, art. 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na przyjęciu, że określenie adresata w zaskarżonej decyzji administracyjnej jest wyłącznie uchybieniem organu w staranności zapisu nazwy, a nie oznacza wskazania adresata nieistniejącego. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu i udzielenia w tym zakresie wskazania co do dalszego postępowania odnośnie zgłoszonego przez skarżącego zarzutu, zgodnie z którym decyzje organu I jak i II instancji zostały wydane w stosunku do przedmiotu nieistniejącego, tj. sieci cieplnej w liniach rozgraniczających ul. Augustówka od ul. Powsińskiej do zawodzie tzw. magistrala s.c. "Południowa BIS" etap I zad. 2 wzniesionej na nieruchomościach stanowiących działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], mimo że część wymienionych działek należy do obrębu [...]. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok uwzględnił skargę A. S.A. w W., a skarga kasacyjna wniesiona przez to przedsiębiorstwo kwestionuje uzasadnienie tego wyroku podnosząc, iż narusza ono jego interes prawny. Stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze kasacyjnej nie można jednak podzielić. Powodami uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było: 1) stwierdzenie, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie posiadał tego odwołania w aktach sprawy, co powoduje też niemożliwość skontrolowania przez Sąd prawidłowości stanowiska drugiej instancji; 2) zastosowanie nieprawidłowej podstawy prawnej (zaskarżonej) decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż właściwą podstawą powinien był być przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy praktycznie utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji, prostując tylko pomyłkę w oznaczeniu jej adresata; 3) uznanie, że nieprawidłowo oznaczono przebieg spornej sieci cieplnej, a nadto decyzja nie zawierała żadnych rozważań co do wadliwości inwestycji – z wyjątkiem działki nr 139 należącej do S.P. Stwierdzenie tak poważnych uchybień w postępowaniu przed organem odwoławczym i w wydanej przez ten organ decyzji w pełni uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji niezrozumiałe są te zarzuty skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca podnosi, że WSA nie dokonał należytej kontroli działania organu administracji publicznej, akceptując wadliwe rozstrzygniecie. Również zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej pkt I 3 jest nieuzasadniony, bowiem Sąd stwierdzając istnienie zarzuconych skargą wadliwości, również co do oznaczenia podmiotu zobowiązanego i przedmiotu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. Spowoduje to ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym organ odwoławczy przy tym, rozpoznaniu będzie mógł usunąć stwierdzone uchybienia albo przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Należy stwierdzić, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnym razie nie narusza interesu prawnego skarżącego. Wbrew jego stanowisku mylne oznaczenie adresata decyzji pierwszoinstancyjnej nie oznacza, że postępowanie toczyło się i decyzja została wydana w stosunku do nieistniejącego podmiotu. Stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie, a następnie postępowania sądowego, było skarżące A. w W. a wadliwe określenie jego nazwy w decyzji pierwszoinstancyjnej wymagało tylko usunięcia tego błędu i prawidłowego określenia adresata. Wyrażone odnośnie tej kwestii poglądy WSA w treści zaskarżonego wyroku nie naruszają ani prawa, ani uzasadnionego interesu prawnego strony skarżącej. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.