II SA/Kr 631/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : WSA Barbara Pasternak AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łapanów z dnia 4 lipca 2003 r. Nr VII/44/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapanów w części: - § 8 ust. 2 pkt l lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c w zakresie wyrażenia "adaptacja istniejących obiektów kubaturowych, modernizacja, wymiana substancji, nowe realizacje wg aktualnych ustaw, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 5 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy" - stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Łapanów z dnia 4 lipca 2003 r. Nr VII/44/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapanów w zakresie: - § 8 ust. 2 pkt l lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c w zakresie wyrażenia "adaptacja istniejących obiektów kubaturowych, modernizacja, wymiana substancji, nowe realizacje wg aktualnych ustaw, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 5 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy". Pismem z dnia 4 kwietnia 2005 r. Wojewoda Małopolski złożył za pośrednictwem Rady Gminy w Łapanowie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności części uchwały Nr VII/44/2003 Rady Gminy w Łapanowie z dnia 4 lipca 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapanów, tj." - § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c w zakresie wyrażenia "adaptacja istniejących obiektów kubaturowych, modernizacja, wymiana substancji, nowe realizacje wg aktualnych ustaw, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 5 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy" - § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", - § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy". W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy w Łapanowie kwestionowaną uchwałę podjęła m.in. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 z późn. zm.) powołując w podstawie prawnej uchwały art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 3, art. 11, art. 26 i art. 36 ust. 3 tej ustawy. W ocenie organu nadzoru za niezgodne z prawem uznać należy wykazane wyżej zapisy § 8 ust. 2 pkt 1 lit c, pkt 2 lit c, pkt 5 lit. c, pkt 6 lit. c oraz pkt 9 lit. c w zakresie wyrażeń "adaptacja istniejących obiektów kubaturowych, modernizacja, wymiana substancji, nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", którymi wprowadzono możliwość dokonania zmian ustalonego w planie "użytkowania podstawowego" i "użytkowania dopuszczalnego" terenów rolniczych bez konieczności zmiany planu, po "zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy". Kwestionowane zapisy naruszają bowiem art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 8 i pkt 10 oraz art. 26 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca podnosi, że ustalenie przeznaczenia terenu, szczegółowych warunków zagospodarowania oraz określenie tymczasowych sposobów zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenów a także określenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalanym przez radę gminy (art. 2 ust 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1,8 i 10 oraz art. 26 cyt. ustawy). Przepisy te zdaniem skarżącego oznaczają, iż niedopuszczalne jest zamieszczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych (otwartych), które dopuszczają możliwość odstąpienia - w szczególnych niedookreślonych przypadkach- od ustaleń zawartych w planie i upoważnienie innych organów do akceptacji w/w odstępstw. Kwestionowane zapisy pozostają, zatem w sprzeczności z przywołanymi przepisami prawa, bowiem nie precyzują, jakie "obiekty podlegają wymianie substancji, modernizacji, adaptacji lub jakie nowe realizacje" mogą powodować odstępstwo od ustaleń zawartych w planie. Wprowadzają natomiast możliwość zmiany ustaleń planu przez inny organ niż rada gminy, z pominięciem trybu dokonywania zmian do planu, określonego ustawą. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łapanów podzieliła stanowisko Wojewody Małopolskiego i nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności wskazanej przez stronę skarżącą części uchwały Nr VII/44/2003 Rady Gminy w Łapanowie z dnia 4 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapanów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej 1 stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez organ nadzoru część uchwały Nr VII/44/2003 Rady Gminy w Łapanowie z dnia 4 lipca 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapanów, tj. § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c w zakresie wyrażenia "adaptacja istniejących obiektów kubaturowych, modernizacja, wymiana substancji, nowe realizacje wg aktualnych ustaw, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", § 8 ust. 2 pkt 5 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy", § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c w zakresie wyrażenia "nowe realizacje w oparciu o aktualne ustawodawstwo, po zasięgnięciu opinii stosownej komisji Rady Gminy". Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, póz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r, IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, póz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r, nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Uwagi powyższe należy odnieść do treści art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy, komisje te podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności, oraz do treści art. 5 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego mogą powoływać komisje urbanistyczno-architektoniczne, jako organy doradcze w sprawach zagospodarowania przestrzennego, ustalając ich regulamin, określający organizację oraz zasady działania tych komisji. Mając na uwadze z jednej strony okoliczność, że organizacja oraz zasady działania wskazanych wyżej komisji nie są regulowane w drodze aktów o randze ustawy, lecz w drodze aktów ustalanych przez organy samorządu terytorialnego, a z drugiej strony uwzględniając fakt, że ustawodawca nie przewidział kompetencji komisji w zakresie wydawania opinii warunkujących dopuszczalność realizacji ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani też kompetencji organów administracji publicznej do występowania z wnioskami o wydanie opinii przez wymienione komisje, wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kompetencji "stosownej komisji Rady Gminy" wskazanych w § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 5 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c uchwały Nr VII/44/2003 Rady Gminy w Łapanowie z dnia 4 lipca 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapanów należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Gminy w Łapanowie i w związku z tym jako nielegalne. W odniesieniu do kwestii dopuszczalności zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego norm blankietowych należy w pierwszej kolejności zasygnalizować, że art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 10 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy była związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie mogła określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 10 ustawy. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia i akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art. 94 Konstytucji (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński i M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 87). Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym miały być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych), co - niezależnie od oceny treści cytowanego art. 10 ustawy nie należącej do kompetencji sądu administracyjnego -nie wykluczało zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych rozumianych jako takie normy, które - w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej - jedynie określają, w jaki sposób mają być określone czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 82). Zaskarżona uchwała Nr VII/44/2003 Rady Gminy w Łapanowie z dnia 4 lipca 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapanów we wskazanej wyżej części § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 5 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c jest wynikiem naruszenia właściwości przez Radę Gminy w Łapanowie i uzasadnia zatem zastosowanie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała powyższa w zakresie wskazanych wyżej ustaleń § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 5 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 6 lit. c, § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.