II SA/Kr 635/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie AWSA : Mariusz Kotulski ( spr.) Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2005 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz S. P. kwotę 300 (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 635/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy Lubień z dnia 9 października 2002r. Nr XLIII/173/2002 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 września 2003r. do 14 października 2003r. W dniu [...] października 2003r. zarzut do powyższego projektu planu wniósł S. P., zam. w [...] (zwany dalej skarżącym). Napisał on, że nie zgadza się ze zmianą funkcji przestrzennej terenu działek nr [...],[...],[...]. Jednocześnie podniósł, iż działka nr [...] była w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona symbolem B9P/U. jego działanie skierowane jest więc w celu zachowania istniejącej linii rozgraniczającej teren inwestycji będącej przedłużeniem obudowy biologicznej potoku, a dającej możliwość zagospodarowania funkcją uzupełniającą teren projektowanej stacji paliw płynnych na działce nr [...]. Funkcja uzupełniająca dla powyższego terenu miałaby dopuszczać parkingi i małą gastronomię dla użytkowników projektowanej stacji paliw. Rada Gminy uchwałą z dnia 12 lutego 2004r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że zarzut skarżącego w zakresie działki nr [...] został uwzględniony. Natomiast odrzucenie zarzutu i podtrzymanie ustaleń projektu planu, w sprawie przeznaczenia w/w działek na tereny zieleni naturalnej nieurządzonej i zielonych użytków rolnych, w tym obudowy biologicznej cieków wodnych (ZN), "wiąże się z realizacją zadań własnych gminy w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania (...) i wynika z potrzeby uwzględniania zasad rozwoju zrównoważonego oraz wymagań ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych, w aspekcie zachowania niezabudowanego przedpola istniejącego zespołu sakralnego stanowiącego istotny element kulturowy miejscowości oraz wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, głównie w aspekcie ochrony przed zabudową terenów przyrodniczo czynnych, położonych przy ciekach wodnych." Dodatkowym uzasadnieniem odrzucenia zarzutu ma być fakt, iż przedmiotowe działki położone są w sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego, a ich zagospodarowanie zgodnie z wnioskiem wnoszącej zarzut mogłoby zaburzyć ład przestrzenny i naruszyć interes osób trzecich, gdyż wspomniany budynek mieszkalny znalazłby się w kleszczach między terenami usługowo -przemysłowymi, a drogą powiatową. Zabudowa przedmiotowych działek byłaby niespójna z polityka przestrzenną gminy określoną w uchwalonym "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubień". Nadto takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem tego terenu w dotychczasowym planie miejscowym. W dniu [...] marca 2004r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (nadana przesyłką pocztową w dniu [...].03.2004r.) skarga S. P. na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie art. 1 ust.2 pkt 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz konstytucyjnych zasad ochrony własności i równości wobec prawa. Skarżący podniósł, iż odrzucenie jego zarzutu było przejawem nadmiernej -jego zdaniem obawy władz gminnych o ochronę krajobrazową i przyrodniczą potoku. Szerokość działki nr [...], która znajduje się w liniach regulacyjnych potoku oraz działek nr [...] i [...] - "pozwalają na zachowanie wymaganej odległości między potokiem, a planowanymi na tych działkach inwestycjami, co zapewni prawidłowe ukształtowanie obudowy potoku. Zgodnie bowiem z postanowieniem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2003r. nr [...], uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubień, cyt: "obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy min. 15 m od górnej krawędzi skarpy brzegowej cieków wodnych." Konieczność ochrony potoku, nie może skutkować bezwzględnym wyłączeniem spod zabudowy wszelkich działek z nim graniczących. (...) Po drugie Rada Gminy wyraziła zgodę na przekwalifikowanie działki nr [...], która jest położona w stosunku do potoku identycznie jak działki [...] i [...]. Skoro tak, to wszelka argumentacja dotycząca działki [...] ma zastosowanie także wobec naszych działek i jeżeli dopuszczalna była zmiana przeznaczenia działki [...] to możliwa jest także zmiana funkcji działek [...] i [...]. W przeciwnym wypadku Rada Gminy dopuszcza się złamania zasady równości wobec prawa wybierając w sposób dowolny, które działki o takim samym położeniu można przekwalifikować, a które nie, jak również zasadę zrównoważonego rozwoju." Skarży podkreślił, również, że planowane zagospodarowanie działek nr [...] i [...] to nieuciążliwe dla środowiska i otoczenia usługi towarzyszące projektowanej stacji paliw (parkingi zielone poniżej 300 stanowisk i mała gastronomia. "Taka spójność funkcjonalna tych 3 działek zapewni niezbędną infrastrukturę dla gminy, jako miejscowości turystycznej. (...) Nie można bowiem z jednej strony dopuszczać powstanie inwestycji, z drugiej strony - uniemożliwiać zapewnienie odpowiedniego standardu dla tej inwestycji: stacja benzynowa bez odpowiedniego zaplecza, nie spełnia bowiem oczekiwań użytkowników (głównie turystów)." Wskazane działki nie są też zdaniem skarżącego przedpolem istniejącego zespołu sakralnego - od tego obiektu oddziela je bowiem droga oraz działka zabudowa domem mieszkalnym, a co więcej planowana na tych działkach zabudowa w żadnym wypadku nie będzie stanowić dominanty urbanistyczno-architektonicznej i nie przesłoni obiektów o wysokiej wartości kulturowej. Również argumenty zaburzenia ładu przestrzennego i naruszenia interesów osób trzecich są nietrafne i sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Rada Gminy nie sprecyzowała na czym miałoby polegać owo "zaburzenie ładu przestrzennego". "Brak konkretności tego zarzutu wskazuje na jego słabość. Ponadto wyłączenie terenów spod zabudowy nie może być jedynym środkiem zapewnienia ładu przestrzennego gminy, gdyż to prowadziłoby do absurdu - najłatwiej byłoby bowiem w ogóle zakazać jakiejkolwiek zabudowy. Tymczasem zachowanie ładu przestrzennego umożliwiają inne instrumenty tj. przepisy prawa budowlanego, postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę itd." Odnośnie ochrony praw osób trzecich to skarżący uważa, że sam fakt istnienia domu mieszkalnego na sąsiedniej działce nie może być źródłem ograniczeń dla właściciela działki przyległej, co więcej on też ma prawo dysponować swoimi działkami z wyłączeniem innych osób i też należy się mu ochrona jego praw. "A zatem właściciel sąsiedniej działki zabudowanej domem mieszkalnym ma nie tylko uprawnienia, ale także obowiązki wynikające z prawa własności, w tym obowiązek znoszenia danego sposobu korzystania z sąsiedniej działki. Nie może być tak, ze każda działka zabudowana domem mieszkalnym będzie otaczana pasem nieużytków - po to aby chronić bliżej nieokreślone interesy właściciela tej działki. W tym kontekście uchwała Rady Gminy Lubień wyraźnie faworyzuje właściciela działki zabudowanej domem mieszkalnym naruszając tym samym zasadę równości wobec prawa. Ograniczenie dysponowania nieruchomością poprzez zakaz zabudowy, jest daleko idącą ingerencją w prawo własności. Takie ograniczenie musi mieć bardzo solidną argumentację, której jednakże w niniejszym przypadku nie podano." W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, powtarzając w znaczącej części argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, poszerzając ją jednak i uszczegóławiając, a także odpowiadając na zarzuty skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na radę gminy rozpatrującą zarzut obowiązek ustosunkowania się do treści zarzutu oraz wskazania przyczyn odrzucenia zarzutu. Winno być ono nie tylko merytorycznie trafne, lecz również winno korespondować z postawionymi zarzutami. Z powyższych względów uzasadnione jest sięganie do art. 107 § 3 k.p.a. dla określenia wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w cyt. wyżej przepisie. Wymóg zamieszczenia uzasadnienia jest konsekwencją faktu, że zaskarżona uchwała załatwia indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. W szczególności uchwała taka winna zawierać obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut. Wytłumaczyć także należy od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Uzasadnienie faktyczne powinno więc wystarczająco wyjaśniać motywy odrzucenia zarzutów, wskazać konkretne dowody (np. ekspertyzy, opinie, uzgodnienia itp.) zgromadzone w toku prac nad projektem. Tylko w ten sposób może być spełniona funkcja zaskarżonej uchwały w zakresie przekonywania skarżących i Sądu, że zarzut został wnikliwie rozpatrzony i przeanalizowany - również pod kątem możliwości uwzględnienia wniesionego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie spełnia tych wymogów - w swej formie i treści jest ono ogólne i lakoniczne. W tym kontekście stwierdzić należy, iż w większym stopniu tym wymaganiom czyni zadość odpowiedź na skargę S. P. udzielona przez Wójta Gminy, niż uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Niestety w żaden sposób nie konwaliduje to słabości uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno zawierać (1) przytoczenie przepisu prawa wskazanego w rozstrzygnięciu jako jego podstawa prawna oraz (2) umotywowaną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, a wreszcie (3) wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a sposobem rozstrzygnięcia. Rada Gminy winna wykazać zatem na podstawie powołanych przepisów, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów jest częścią procedury planistycznej, a takie lub inne propozycje zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wiążą się z obowiązującymi rozwiązaniami normatywnymi narzucającymi konkretne rozwiązania techniczne, jak również powodują brak możliwości uwzględnienia (w całości lub w części) wniesionego zarzutu. Niestety również w tym zakresie zaskarżona uchwała nie spełnia podniesionych wyżej wymogów, gdyż w zasadzie takiego uzasadnienia nie zawiera ona w ogóle. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art.24 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a zatem powoduje konieczność uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.