II SA/Kr 635/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Towarzystwa na [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 6 października 2017r. do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. K. w K. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew ozdobnych z terenu dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., albowiem objęte wnioskiem drzewa kolidują z projektowanym zamierzeniem budowlanym. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r. znak: [...] na podstawie art. 83 ust. 1 art. 83a ust. 1 art. 83c ust. 1,3,4 art. 83d ust. 1, 2 oraz art. 86 ust. 1 pkt 7 lit a i b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2143 z póź.zm.) a także art. 7, 77 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn.zm., dalej: "k.p.a.") [...] Sp.z o.o. Sp.K. w K. na usunięcie 2 szt. drzew ozdobnych - 1 szt. brzozy brodawkowatej i 1 szt. robinii akacjowej rosnących na działce nr [...] obr.[...] pod warunkiem posadzenia 7 szt. drzew liściastych oraz 204 szt. krzewów o określonych rozmiarach, warunkach, miejscu i w podanym terminie. Za usunięcie ww. drzew nie ustalono opłaty, ponieważ zaistniały przesłanki art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Wycinka ma nastąpić do dnia 30.06.2018 r., zaś nasadzenia do 15.12.2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, na której rosną wnioskowane do usunięcia drzewa. Nieruchomość nie jest zagospodarowanym terenem. Dla przedmiotowego terenu zostały wydane ostateczne decyzje budowlane zezwalające na realizacje inwestycji budowy zespołu 22 budynków mieszkalnych, wielorodzinnych wraz z komórkami lokatorskimi, miejscami postojowymi, instalacjami infrastrukturalnymi, układem drogowym, oświetleniem ulicznym, parkingami. Przeprowadzono w terenie wizję lokalną, która wykazała, że wszystkie wnioskowane do usunięcia drzewa są żywymi egzemplarzami, w dobrym stanie zdrowotnym bez widocznych zewnętrznych objawów chorobowych. Podczas oględzin w koronie robinii akacjowej stwierdzono obecność gniazda grzywacza, co potwierdzone zostało w ekspertyzie, z której wynika, iż nie jest on objęty ochroną gatunkową, a więc nie dotyczą go zakazy z zakresu ochrony gatunkowej zwierząt. Zalecono prowadzić prace pod nadzorem przyrodnika ornitologa. Do udziału w postępowaniu na wniosek, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017 r. dopuszczono Towarzystwo na [...] w K.. Organ I instancji przedstawił stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, oraz podał i wyjaśnił przyczyny częściowego rozstrzygnięcia wniosku spółki, wskazując, że wniosek w pozostałym zakresie będzie rozstrzygnięty odrębną decyzją. Od ww. decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyło Towarzystwo [...] w K. domagając się uchylenia decyzji. Zdaniem autora odwołania powstają wątpliwości dotyczące aktualności decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na dz. [...],[...],[...] obr. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 marca 2018 r., znak: [...] działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 83 c, art. 84 ust. 1, 85 ust. 1 i ust. 7 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. - o ochronie przyrody (Dz. U. 2018 poz. 142) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta K. działając na wniosek [...] Sp.z o.o. Sp.K. w K. wydał zezwolenie na wnioskowane usunięcie 2 szt. drzew liściastych - 1 szt. brzozy brodawkowatej i 1 szt. robinii akacjowej. Dalej opisał przebieg postępowania. Wskazał na przeprowadzoną w dniu 16 listopada 2017 r. rozprawę administracyjną oraz na fakt, iż organ I instancji pozyskał pisemną informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 8 grudnia 2017 r. o stanie realizacji inwestycji prowadzonej na działkach [...],[...],[...] obr[...] przy ul. [...] w K., z której wynika, że wydana przez Prezydenta Miasta K. ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 7 grudnia 2007 zezwalająca na budowę zespołu 22 budynków mieszkalnych, wielorodzinnych wraz z komórkami lokatorskimi, miejscami postojowymi, z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji, co, cwu, wentylacji, elektrycznymi, wbudowanymi kotłowniami olejowymi, układem drogowym, oświetleniem ulicznym, kanalizacją teletechniczną, odprowadzaniem wód opadowych, parkingami otwartymi, przyłączami co, cwu i sieciami elektromagnetycznymi - linie SN i NN na działkach [...], [...], [...] obr[...] w rejonie ul. [...] w K. jest realizowana bez przeszkód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż [...] Sp.z o.o. Sp.K. w K. posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, na której rosną wnioskowane do usunięcia drzewa i krzewy, a nieruchomość nie jest zagospodarowanym terenem. Ponadto wskazało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe przeprowadzając w terenie wizję lokalną, z której wynikało ustalenie iż przeznaczone do usunięcia drzewa są żywymi egzemplarzami, o różnym stopniu żywotności. Zalecono prowadzenie prac pod nadzorem przyrodnika ornitologa. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca w ocenianym przypadku wiarygodnie przedstawił i udowodnił przyczyny powodujące konieczność usunięcia drzew, a także zadeklarował nowe nasadzenia. Wskazano, że organ orzekający musi kierować się w pierwszym rzędzie zasadami ogólnymi wskazanymi w k.p.a. a więc dążyć do załatwienia sprawy uwzględniając interes publiczny oraz słuszny interes strony. W ramach prowadzonego postępowania organ ocenia indywidualnie każdy przypadek rozpatrując m.in. wskazane we wniosku przyczyny dla których właściciel domaga się zezwolenia na usunięcie należących do niego drzew, deklaruje gotowość zastąpienia ich nowymi nasadzeniami . W badanej sprawie wydano wnioskowane zezwolenie pod warunkiem posadzenia 16 drzew liściastych oraz 554 szt. krzewów określonych rozmiarach, warunkach, miejscu i w podanym terminie. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy stwierdził, że przywołany w odwołaniu Towarzystwa [...] wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.10.2017 r sygn. akt II SA/Kr 996/17 nie ma dla wydanego zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów znaczenia, albowiem dotyczy on kwestii formalnej, która miała miejsce w innym postępowaniu o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ zdaniem organu odwoławczego zarówno przeprowadzone postępowanie jak i wydana przez organ I instancji decyzja są prawidłowe i nie naruszają przepisów prawa, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Towarzystwo [...] w K. – dalej strona skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi Towarzystwo [...] podtrzymało zarzuty które sformułowało w odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Strona skarżąca podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17.10.2017 sygn. akt. II SA/Kr 996/17 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dn. 05.06.2017 znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych. Wniosek o ustalenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 07.12.2007 r. dotyczył pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych na dz. nr [...], [...], [...] obr[...] przy ul. [...] wobec nierozpoczęcia przez inwestora budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna bądź wobec przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata. W związku z wątpliwościami dotyczącymi aktualności decyzji o pozwoleniu na budowę strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kolizja istniejącego drzewostanu z realizacją robót budowlanych, na które udzielono pozwolenia na budowę, może uzasadniać wydanie decyzji o zgodzie na usunięcie drzew. Istotne jest jednak, aby w obrocie prawnym pozostawała ważna decyzja o pozwoleniu na budowę, z którą istniejący drzewostan koliduje. W przedmiotowym wypadku organ rozpoznający wniosek o wydanie zgody na usunięcie drzew, dysponował informacją, z której wynikało, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w związku z którą złożono wniosek o usunięcie drzew, mogła wygasnąć na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego oraz że złożono wniosek o jej wygaszenie. Wydana była bowiem w 2007 roku, czyli ok. 10 lat temu, a w ocenie strony podważającej jej ważność, roboty budowlane rozpoczęto dopiero w 2017 roku. Tego rodzaju okoliczności wymagały zweryfikowania przez organ, który to obowiązek nie został przez żaden z organów należycie wykonany. Organ I instancji zwrócił się jedynie do PINB-u (który nie jest organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę) z prośbą o przeprowadzenie kontroli stwierdzającej stan prac budowlanych przedmiotowej inwestycji i przekazanie jej wyników (akta administracyjne k. 97), w związku z którym uzyskał od PINB-u pisemną informację o stanie zaawansowania prowadzonych robót (akta administracyjne k. 102). Informacja ta stanowiła dla organu I instancji jedyną podstawę do wyrażenia poglądu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła. Takiej weryfikacji informacji podważających ważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie można jednak uznać za prawidłową, ponieważ sama okoliczność prowadzenia robót budowlanych nie może być utożsamiana z oceną, że są one prowadzone legalnie. Tymczasem organ II instancji ograniczył się do zaaprobowania stanowiska organu I instancji, a ponadto - w związku z zarzutami odwołania - do wyrażenia poglądu, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.10.2017 r sygn. akt II SA/Kr 996/17 nie ma dla wydanego zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów znaczenia, albowiem dotyczy on kwestii formalnej, która miała miejsce w innym postępowaniu o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia do w/w wyroku, dotyczy on postępowania o wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 7 grudnia 2007 roku w sprawie wydania pozwolenia na budowę, czyli decyzji w związku z którą złożono wniosek o zgodę na usunięcie drzew i której ważność jest kwestionowana. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że okoliczność czy doszło do wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 7.12.2007 roku, zezwalającej na budowę zespołu 22 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, ma na płaszczyźnie niniejszego postępowania istotne znaczenie. Pozwolenie na budowę wygasa bowiem z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, a wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter deklaratoryjny. W związku z powyższym inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po upływie terminu określonego w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, a zatem po utracie mocy obowiązującej pozwolenia na budowę, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę (Z. Kostka, Prawo budowlane..., s. 129). Natomiast sam fakt realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, nie będzie uzasadniać wydania zgody na usunięcie drzew, które z nią kolidują. Takie stanowisko wynika choćby z wykładni celowościowej dokonanej w związku z treścią art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślić przy tym należy, że organ właściwy w przedmiocie wydania zgody na usunięcie drzew, nie jest organem właściwym w przedmiocie oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zwalnia go to jednak ze wstępnej weryfikacji okoliczności, które wskazują na fakt wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności na podstawie dziennika budowy, który zgodnie z art. 45 ust. 1 pr. bud. stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. W przypadku, gdy organ powziąłby uzasadnione przypuszczenie, że zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1, powinien on zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie (wobec wystąpienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wystąpić do właściwego organu architektoniczno-budowlanego w tym celu, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1. Zakończenie tego postępowania będzie natomiast stanowiło podstawę do podjęcia przez organ zawieszonego postępowania i stosownego rozstrzygnięcia sprawy (tak: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WKP 2018 - komentarz, stan prawny: 1 kwietnia 2018 r.). Dlatego w ponownym postępowaniu, organ odwoławczy w pierwszej kolejności zweryfikuje okoliczności podnoszone na okoliczność wygaśnięcia w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku powzięcia uzasadnionego przypuszczenia, że zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1, zawiesi prowadzone przez siebie postępowanie i wystąpi do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1. prawa budowlanego, bądź też zawiesi prowadzone przez siebie postępowanie do czasu zakończenia postępowania, w związku z którym wydany został wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.10.2017 r sygn. akt II SA/Kr 996/17, o ile z ustaleń organu wynikać będzie, że w postępowaniu tym wszczęto merytoryczne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 7.12.2007 roku. Mając powyższe na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.