II SA/Kr 636/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie AWSA : Mariusz Kotulski ( spr. ) Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2005 r. sprawy ze skargi B. M. i W. M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz B. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 636/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] października 2002r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 września 2003r. do 14 października 2003r. W dniu 25 września 2003 r. zarzut do powyższego projektu wnieśli B. i W.M., zam. w [...]. (zwani dalej skarżącymi). Napisali oni, że odnośnie działek nr "1", "2", "3", "4", "5", "6" wnoszą o uwzględnienie w projekcie planu udokumentowanego złoża piaskowców magurskich "A". - na podstawie art. 48 ustawy prawo geologiczne górnicze, obszaru i terenu górniczego "A". art.17 pkt 7 lit. g ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ponowne rozpatrzenie wniosku dotyczącego możliwości kontynuowania eksploatacji piaskowca. Rada Gminy L. uchwałą z dnia 12 lutego 2004 r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że zarzut skarżących w zakresie ujęcia w projekcie planu granic udokumentowanego złoża "A" został uwzględniony przez Wójta, natomiast w pozostałej części zarzut nieuwzględnienia w projekcie planu obszaru i terenu górniczego "A." i w zakresie kontynuowania eksploatacji piaskowca na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5", "6" położonych w L. został przez radę Gminy odrzucony ze względu na potrzebę ochrony przestrzeni przyrodniczo-krajobrazowej istniejącej kaplicy [...], stanowiącej istotny element kulturowy miejscowości oraz ochrony warunków środowiskowych położonej w pobliżu zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej [...]. Kluczowym argumentem na rzecz nieuwzględnienia w projekcie planu obszaru i terenu górniczego "A." jest fakt, iż decyzja koncesyjna, wg. której obszar i teren ten zostały ustalone, zachowuje ważność do dnia 31.12.2003r. "Wobec powyższego odrzucenie zarzutu i podtrzymanie rozwiązań projektu planu, wg. których dla w/w działek ustalono przeznaczenie jako tereny rolnicze (R), wiąże się z realizacją zadań własnych gminy w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (...) i wynika z potrzeby uwzględnienia zasad rozwoju zrównoważonego oraz wymagań ładu przestrzennego, głównie w aspekcie uniknięcia konfliktów przestrzennych i funkcjonalnych miedzy istniejącą zabudową mieszkaniową i rekreacyjną, a funkcją przemysłową - eksploatacji powierzchniowej, a także wymagań ochrony walorów krajobrazowych i środowiska przyrodniczego w aspekcie zachowania istniejącej wartościowej przestrzeni przyrodniczo-krajobrazowej w rejonie kaplicy [...]." Nadto takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem tego terenu w dotychczasowym planie miejscowym. W dniu 16 marca 2004r. B.M. i W.M. skierowali na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 24 usta. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli w uzasadnieniu skargi, iż Rada Gminy L. nie uwzględniła szeregu aktów prawnych (decyzji i postanowień) dotyczących istniejącego już kamieniołomu. "Złoże piaskowców magurskich "A." zostało zatwierdzone decyzją Wojewody [...] znak [...] z [...].07.1999. Powołaną decyzją obszar złoża obejmował działki, które faktycznie były nieużytkami z uwagi na nachylenie terenu, lecz w miejscowym planie zagospodarowania terenu ujęte były jako działki rolne i leśne." Następnie skarżący opisali przebieg postępowania koncesyjnego na wydobywanie kopaliny ze złoża piaskowców. Wskazują również, iż "na skutek zaskarżonej uchwały nie doszło do przedłużenia ważności koncesji i obecnie nie możemy prowadzić wydobycia piaskowca, a to jest naszym jedynym źródłem utrzymania. W ten sposób zostajemy pozbawieni środków do życia gdyż wobec dotychczasowych pozytywnych opinii zainwestowaliśmy wszystko co mieliśmy na odsłonięcie i udostępnienie złoża." W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie, powtarzając w znaczącej części argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wskazał również, iż skarżący w swoim uzasadnieniu przywołują wszystkie akty prawne odnoszące się do działki nr "1", w taki sposób jakby odnosiły się one do wszystkich działek. Tymczasem odnoszą się one wyłącznie do działki nr "1" i wyraźne rozróżnienie sprawy tej działki oraz pozostałych jest niezwykle istotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, póz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na radę gminy rozpatrującą zarzut obowiązek ustosunkowania się do treści zarzutu oraz wskazania przyczyn odrzucenia zarzutu. Winno być ono nie tylko merytorycznie trafne, lecz również winno korespondować z postawionymi zarzutami. Z powyższych względów uzasadnione jest sięganie do art. 107 § 3 k.p.a. dla określenia wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w cyt. wyżej przepisie. Wymóg zamieszczenia uzasadnienia jest konsekwencją faktu, że zaskarżona uchwała załatwia indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. W szczególności uchwała taka winna zawierać obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut. Wytłumaczyć także należy od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Uzasadnienie faktyczne powinno więc wystarczająco wyjaśniać motywy odrzucenia zarzutów, wskazać konkretne dowody (np. ekspertyzy, opinie, uzgodnienia itp.) zgromadzone w toku prac nad projektem. Tylko w ten sposób może być spełniona funkcja zaskarżonej uchwały w zakresie przekonywania skarżących i Sądu, że zarzut został wnikliwie rozpatrzony i przeanalizowany - również pod kątem możliwości uwzględnienia wniesionego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie spełnia tych wymogów - w swej formie i treści jest ono ogólne i lakoniczne. W tym kontekście stwierdzić należy, iż w większym stopniu tym wymaganiom czyni zadość odpowiedź na skargę B.M. i W.M. udzielona przez Wójta Gminy L., niż uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Niestety w żaden sposób nie konwaliduje to słabości uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno zawierać (1) przytoczenie przepisu prawa wskazanego w rozstrzygnięciu jako jego podstawa prawna oraz (2) umotywowaną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, a wreszcie (3) wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a sposobem rozstrzygnięcia. Rada Gminy winna wykazać zatem na podstawie powołanych przepisów, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów jest częścią procedury planistycznej, a takie lub inne propozycje zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wiążą się z obowiązującymi rozwiązaniami normatywnymi narzucającymi konkretne rozwiązania techniczne, jak również powodują brak możliwości uwzględnienia (w całości lub w części) wniesionego zarzutu. Niestety również w tym zakresie zaskarżona uchwała nie spełnia podniesionych wyżej wymogów, gdyż w zasadzie takiego uzasadnienia nie zawiera ona w ogóle. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a zatem powoduje konieczność uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.