II SA/Kr 640/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi D.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej D.L. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31. 01. 2011 r., znak:: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a., oraz art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania P. D. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. z dnia 9 listopada 2010 r.,znak: [...], którą na podst. art. 48 ust. l ustawy Prawo budowlane nakazano D. L. wykonanie rozbiórki: obiektu budowlanego typu blaszak o funkcji gospodarczej wzniesionego na dziatkach nr "1" i "2’ w K., gmina C. - utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, w szczególności wskazał; że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K., wszczął postępowanie administracyjne z wniosku Pani H. K. w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego typu blaszak wzniesionego na działkach "2" i "1’ w K.. W dniu 23 listopada 2005 r. PINB dla powiatu [...] - ziemskiego w K. wydał postanowienie znak: [...], którym odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W wyniku postępowania zażaleniowego WINB postanowieniem z dnia 8 maja 2006 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i postanowił zawiesić "prowadzone postępowanie ponieważ stwierdzono przesłanki uzasadniające zawieszenie prowadzonego przez PINB postępowania w tej sprawie — na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p,.a.". Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 29.10. 2007 r., sygn. akt. II SA/Kr 801/06 uchylił zaskarżone postanowienie WINB z dnia 8 maja 2006 r. [...]. W dniu 6 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem (sygn. akt II OSK 315/08 ) oddalił skargę kasacyjną. D. L.. W związku z powyższym WINB postanowieniem z dnia 29 września 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji z dnia 23 listopada 2005 r., znak: [...]. Następnie PINB dla powiatu [...] - ziemskiego w K. w dniu 17.12. 2009 r. przeprowadził oględziny na przedmiotowych działkach i ustalił, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od czasu poprzednio przeprowadzonych oględzin w dniu 19.08.2005 r. Dokonano również szkicu sytuacyjnego, z którego wynika, że przedmiotowy obiekt typu blaszak usytuowany jest na działce "1", której właścicielem jest P. D. L., jak również na działce sąsiedniej nr "2", której właścicielem jest P. B. S.. W dniu 2 lutego 2010 r. organ l instancji postanowieniem znak: PINB [...] wydanym na podst. art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał na P. D. L. do wstrzymania robót budowlanych oraz przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie do 30 sierpnia 2010 r. W dniu 16 września 2010 r. PINB zawiadomieniem na podst. art. 10 Kpa poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji końcowej. W dniu 30 września 2010 r. na dziennik podawczy organu l instancji wpłynął wniosek P. D. L. reprezentowanej przez radcę prawnego P. S. K. z dnia 27 września 2010 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego. PINB w odpowiedzi na w/w wniosek postanowieniem z dnia 13 października 2010 r. znak: PINB-[...] na podst. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego w stosunku do obiektu budowlanego typu blaszak usytuowanego na działkach "2" i "1’ w K.. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Pani D. L.. W wyniku postępowania zażaleniowego WINB postanowieniem z dnia 31 stycznia 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie PINB dla powiatu [...]- ziemskiego w K. w dniu 9 listopada 2010 r., wydał decyzję na podst. art. 48 ust. l ustawy Prawo budowlane, którą nakazano P. D. L. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego typu blaszak usytuowanego na działkach nr "2’ i "1" w K.. Od powyższej decyzji odwołała się P. D. L.. PINB dla powiatu [...] - ziemskiego w K. przekazując odwołanie do WINB stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 132 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu l instancji i zasadności wydanego postanowienia w oparciu o akta sprawy PINB dla powiatu [...] - ziemskiego w K. znak: [...] (kart 157) przesłane do tut. Inspektoratu za pismem PINB z dnia 9 listopada 2010 r., znak: PINB-[...]. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest legalność budowy obiektu budowlanego typu blaszak zlokalizowanego na działkach nr "1" i "2" w K., gmina C.. Analiza przekazanych wraz z odwołaniem akt sprawy organu I instancji wskazuje, iż PINB oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż Inwestor - Pani D. L. dokonała budowy obiektu budowlanego typu blaszak przeznaczonego do przechowywania sprzętu rolniczego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa inwestycja, jako nie wymieniona w przepisach art art. 29-31 prawa budowlanego zawierających katalog "wyjątków", wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Oczywistym jest również, iż roboty budowlane powinny być prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W stosunku do inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 prawo budowlanego, który stanowi że: " Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez. wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. I: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzanie obiektu budowlanego lub jego czyści do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. (...)" Zgodnie z art. 48 ust. l ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego sprowadzają się w istocie do dokonania ustaleń przez organ nadzoru budowlanego w zakresie zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki w obecnym stanie prawnym nie jest zatem orzekany bezwzględnie w każdej sytuacji, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki musi być poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady nakazującej organom doprowadzenie zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. Z materiału dowodowego wynika, że PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. wdrożył procedurę legalizacyjną i w dniu 2 lutego 2010 r. wydał postanowienie znak: PINB- [...], którym na podst. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót oraz nakazał dostarczenie w terminie do 30 sierpnia 2010 r. "zaświadczenia Wójta Gminy C. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (...), w sytuacji zgodności przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub decyzją o warunkach zabudowy "4 egzemplarzy projektu budowlanego f...j"wraz ze stosownymi opiniami i zaświadczeniami " oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k-127, akt PINB). Zobowiązana jednak w określonym terminie żądanych dokumentów nie przedłożyła, zatem organ l instancji prawidłowo mając na uwadze art. 48 ust. 4 prawa budowlanego - "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o którym mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. l " który stanowi "Właściwy organ nakazuje, (...), w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę" -w dniu 9 listopada 2010 r. wydał decyzję znak: [...], którą nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego typu blaszak zlokalizowanego na dziatkach nr "1" i "2" w K., gmina C.. Należy również wskazać, że zobowiązana P. D. L. złożyła w organie administracji architektoniczne budowlanej "Wniosek o ustalenie warunków zabudowy' dla przedmiotowego obiektu, jednak wniosek ten został złożony w dniu 30 września 2010 r., zatem już po upływie terminu określonego w postanowieniu z dnia 2 lutego 2010 r. W związku z czym, fakt ten nie może mieć wpływu na niniejsze postępowanie, ponieważ przepis art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane jest bezwzględny i kategoryczny. Podkreślenia wymaga fakt, że niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, w wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie, sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo skierował obowiązek rozbiórki do P. D. L., która wg. własnego oświadczenia jest inwestorem przedmiotowego obiektu, a ponadto z uwagi na fakt, iż nie jest prowadzone postępowanie spadkowe po P, S. L., organ l instancji prawidłowo uznał, że spadek po zmarłym został objęty, a faktycznym zarządcą masy spadkowej w rozumieniu art. 30 § 5 k. p.a., jest D. L.. W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu, Wojewódzki Inspektor podkreśla, że legalizacja obiektu budowlanego jest uprawnieniem strony, z którego ona może skorzystać, nie jest natomiast jej obowiązkiem. Zatem w interesie Inwestora, który chce zalegalizować samowolę budowlaną jest jego współdziałanie w tym zakresie z organem nadzoru budowlanego. D. L. mogła w trakcie toczącego się postępowania, w terminie zakreślonym przez organ l instancji wystąpić do PINB dla powiatu [...] - ziemskiego w K. o przedłużenie terminu do wykonania w/w obowiązku. Jednak z materiału dowodowego sprawy wynika, że wniosek taki nie wpłynął. Fakt złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę obiektu budowlanego typu blaszak na działkach nr "1" i "2" w K., jednak po terminie zakreślonym przez PINB, nie może mieć wpływu na niniejsze postępowanie. Zatem zasadnie organ l instancji w odpowiedzi na wniosek P. D. L. z dnia 27 września 2010 r. postanowieniem z dnia 13 października 2010 r., znak: [...] odmówił zawieszenia tego postępowania. Wobec powyższego brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca D. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając że narusza ona prawo administracyjne powielając błędne rozstrzygnięcie PINB w K.. Organ zdaniem skarżącej błędnie zastosował przepisy dotyczące art. 48 prawa budowlanego, Bowiem stosownie do treści definicji ustawowej zawartej w przepisie art. 3 pkt 1 w zw.z art. 2 prawa budowlanego, przedmiotowy blaszak nie jest budynkiem gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Zatem nie można było go zakwalifikować jako obiektu budowlanego. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ wydał decyzję o rozbiórce, mimo iż w terminie otwartym do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania złożyła zażalenie, a organ odwoławczy jeszcze go nie rozpatrzył.. Podobnie uczynił organ odwoławczy. Kwestia zawieszenia postępowania ma istotne znaczenie dla prawidłowości postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu decyzji i motywy przytoczone w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 par 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie .Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów postępowania -o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 par 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchylenie.. Bezsporne w sprawie są następujące okoliczności: * D. L. złożyła w dniu 30. 09. 2010 r. w PINB wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 par 1 pkt 4 k.p.a. w toczącej się w sprawie legalizacji obiektu budowlanego typu blaszak . * Postanowieniem z dnia 13. 10 2010 r. znak; [...], Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] -ziemskiego w K., odmówił zawieszenia postępowania z braku przesłanek uzasadniających zawieszenie. * Na powyższe postanowienie D. L. wniosła w dniu 27. 10. 2010 r. zażalenie do WINB w K., za pośrednictwem PINB dla powiatu [...]- ziemskiego w K.. Zażalenie zostało wniesione w terminie. * Decyzją z dnia 9. 11. 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...], nakazał D. L. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego typu blaszak o funkcji gospodarczej wzniesionego na działkach nr "1’ i "2" w K. w dniu 9.11. 2010 r. * Postanowieniem z dnia 31.01.2011r., znak [...], Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie PINB o odmowie zawieszenia postępowania, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, prawidłowo pouczając strony, że służy im prawo złożenia na nie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu w terminie 30 dni. * Decyzją z dnia 31.01.2011 r. znak; [...], Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w sprawie nakazu wykonania rozbiórki blaszaka. W świetle powyższych okoliczności jest oczywistym, że wydanie decyzji rozbiórkowej nastąpiło przedwcześnie; z naruszeniem przepisów art. 6, art. 10, art. 15 k.p.a. - przed rozpatrzeniem złożonego w ustawowym terminie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 pat 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy, nie tylko nie dostrzegł wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, kwalifikującej ją do uchylenia ale powielił błąd wydając w tej samej dacie tj. 31.01.2011 r., decyzję utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki blaszaka i postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, w sprawie legalizacji tegoż blaszaka., na które przysługiwała stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana przedwcześnie bez wyjaśnienia istotnej okoliczności jaką była kwestia "zagadnienia wstępnego" zgłoszona we wniosku o zawieszenie postępowania. Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć ,że podstawą prawną do podjęcia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nakazującej rozbiórkę było uchybienie terminowi zakreślonemu inwestorce D. L. w trybie art. 48 par ust 3 prawa budowlanego. Organ przypisuje wyznaczonemu przez siebie terminowi znaczenie i charakter terminu materialnego; czyli zawitego, który jest nieprzedłużalny i nieprzywracalny. Organ uważa, że złożenie po wyznaczonym na podstawie art. 48 ust 3 p. budowlanego terminie (do 30.08, 2011 r) wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par 1 pkt 4 k. p.a nie pozwala na jego uwzględnienie. Podczas gdy termin ten jest procesowym. Podlega wydłużeniu w zależności od usprawiedliwionych okoliczności. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 441/06 (LEX nr 304161), w którego tezie czytamy: "Niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku, skoro wyznaczony przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego /podobnie uzasadnienie do wyroku WSA w Łodzi, sygn. IISA/Łd 390/08 LEX nr 505895/. W rozpoznawanej sprawie doniosłe znaczenie ma rozstrzygnięcie zagadnienienia wstępnego przez inny, właściwy organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji . Termin wyznaczony przez organ w trybie art. 48 ust 3 p.bud. nie ma zastosowania do wniosku o zawieszenie postępowania i nie może ograniczać stronie możliwości złożenia takiego wniosku w przypadku zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisem art 97 par 1 pkt 4 k.p.a. Na postanowienie w sprawie zawieszenia służy stronie zażalenie, a także może być ono zaskarżone do sądu administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważy jego ocenę w świetle art. 48 prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania, uchylił decyzje zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz stwierdził, na podstawie art. 152 ppsa, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnieni się wyroku . Takie rozstrzygnięcie sięgające w "głąb sprawy" w myśl art. 135 p.p.sa jest w tym przypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.