II SA/Kr 643/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Dyrektora [...] Małej Galerii w N. S. z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak 2/NMG/04/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora [...] Małej Galerii w N. na rzecz skarżącego K. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 14 marca 2024 r. skarżący wystąpił do M. G. w N. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wskazując, iż żąda: "1. Ogólną informację na temat projektów realizowanych w "N. M. G." ze środków zewnętrznych (np. programy MKiDN) w latach 2021-2024. Proszę o podanie nazw wraz z podaniem kwot ogólnych w odniesieniu do danego projektu. W przypadku braku realizacji projektów finansowanych/dofinansowanych ze środków zewnętrznych proszę o potwierdzenie, że we wskazanym okresie nie realizowano programów finansowanych z udziałem środków zewnętrznych. 2. Informację na temat programów realizowanych przez "N. M. G." ukierunkowanych na wsparcie twórców, ze szczególnym uwzględnieniem osób z regionu Sądecczyzny. Przykładowo: konkursy, stypendia itp. Proszę o wskazanie nazw wraz z budżetem. 3. Informację, czy w latach 2021-2024 oferowano wynagrodzenia autorom, którzy prezentowali swą twórczość w ramach wystaw? Proszę o ogólną informację - bez podawania nazwisk oraz kwot. 4. Informację, czy w ramach "N. M. G." funkcjonuje rada programowa oraz na podstawie czyich decyzji organizowano wystawy w latach 2021-2024.". Następnie ze względu na dokonaną kwalifikację żądanych przez Wnioskodawcę informacji jako informacji przetworzonych wezwano Wnioskodawcę pismem z dnia 19 marca 2024 r. do wykazania, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi Wnioskodawca przysłał pismo z dnia 25 marca 2024 r., które zdaniem organu nie doprowadziło do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wobec więc przyjętego braku wykazania przez Wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w wyznaczonym terminie oraz braku dysponowania przez M. G. jakimikolwiek innymi danymi, które mogłyby takowy interes potwierdzać, M. G. wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak sprawy 2/NMG/04/2024. W uzasadnieniu decyzji odmownej podkreślono, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "UDIP") informacja publiczna o charakterze przetworzonym podlega udostępnieniu na wniosek wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wykładni pojęcia "informacjo przetworzona" dokonano w orzecznictwie sądowo-administracyjnym: "Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często no podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny." (Wyrok WSA w Szczecinie z 23.02.2022 r., II SAB/Sz 206/21). "Za informację przetworzoną uznaje się wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowo informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób." (Wyrok WSA w Poznaniu z 8.03.2022 r., IV SA/Po 109/22). Z informacją przetworzoną będziemy mieli do czynienia w przypadku, gdy istnieje konieczność jej wytworzenia przy pomocy czynności analitycznych z uwzględnieniem innych informacji prostych. Odnosząc powyższe do informacji żądanych przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie wszystkie stanowią informacje przetworzone, ponieważ ich przygotowanie i udostępnienie wymaga szeregu czynności weryfikacyjnych i analitycznych. Podkreślenia wymaga, że wnioskodawca nie wskazał konkretnego dokumentu lub innej informacji prostej, ale zażądał przekazania danych wynikowych, których uzyskanie wymaga szczegółowej weryfikacji całej dokumentacji księgowej i na jej podstawie przygotowanie precyzyjnych danych, których żąda wnioskodawca. W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości, iż informacje żądane przez wnioskodawcę mają charakter informacji przetworzonych. Wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanych informacji publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył wnioskodawca zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przeze mnie wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej; 3) ewentualnie i z ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu wskazanego w pkt. 2, skarżonej decyzji zarzucam naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie. 4) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż przedmiotem złożonego przez Skarżącego wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej. Żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. Wskazane dane w opinii skarżącego mają charakter informacji prostej. Skarżący wskazał również, że Organ może udzielić odpowiedzi częściowej, a zarówno blokowanie dostępu do informacji, jak i opóźnianie terminów może budzić uzasadniony niepokój na temat funkcjonowania Organu. Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów, a także o zobowiązanie Organu do bezzwłocznego załatwienia wniosku i zasądzenie od organu grzywny. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o odrzucenie skargi wskazując, iż Wnioskodawca nie złożył wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co stanowi bezwzględny warunek dopuszczalności skargi zgodnie z art. 17 ust. 2 ust. 2 UDIP, który w przedmiotowym zakresie nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołania, ewentualnie oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie było, że skarżony organ jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niesporne było również, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje, stanowią informację publiczną. Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy skarga jest dopuszczalna z racji zastosowanego przez skarżącego trybu zaskarżenia decyzji organu I instancji do sądu administracyjnego, nadto w sytuacji dopuszczalności czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną czy też prostą jak twierdzi strona skarżąca. Co do pierwszej kwestii zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Skarżący miał zatem prawo do zrezygnowania z możliwości odwołania się od decyzji I instancji lub ponownego jej rozpatrzenia i tym samym zgodnie z tą procedurą skierował skargę do WSA na decyzję organu I instancji. Co do kwestii charakteru żądanej informacji tj. czy jest ona przetworzona należy oddzielić i osobno ocenić poszczególne punkty wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Pkt 3 i 4 wniosku i żądanie tam zawarte dotyczyło prostych informacji, czy w latach 2021-2024 oferowano wynagrodzenia autorom, którzy prezentowali swą twórczość w ramach wystaw z podkreśleniem, iż chodzi o ogólną informację - bez podawania nazwisk oraz kwot oraz czy funkcjonuje rada programowa i na podstawie czyich decyzji organizowano wystawy w latach 2021-2024. O ile ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "przekształcenia informacji" (art. 15) i "przetworzenia informacji" (art. 3 ust. 1 pkt 1) stąd informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Np. konieczność pozbawienia informacji danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie powoduje jednak przez to, że tak anonimizowana staje się informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10). Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Zatem żądane w kontrolowanej sprawie zwykłe dane co do tego czy oferowano wynagrodzenia autorom (bez podawania nazwisk oraz kwot) oraz czy funkcjonuje jakiś organ - rada i na podstawie czyich decyzji organizowano wystawy w latach 2021-2024, nie stanowi informacji przetworzonej. Wymaga jedynie przekazania posiadanych w swoich zbiorach danych i ewentualnie wykonania prostych czynności technicznych. Z kolei do co do pkt 1 i 2 wniosku, żądanie tam zawarte dotyczyło projektów realizowanych ze środków zewnętrznych (np. programy MKiDN) w latach 2021-2024, z podaniem nazw oraz kwot ogólnych w odniesieniu do danego projektu oraz informacji na temat programów ukierunkowanych no wsparcie twórców, ze szczególnym uwzględnieniem osób z regionu Sądecczyzny: konkursy, stypendia itp. Jednak organ uzasadniając charakter uznania informacji za przetworzoną ograniczył się do ogólnych spostrzeżeń odnoszących się do rozumienia i wykładni przepisów o informacji przetworzonej, tudzież stanowiska orzecznictwa w tym względzie, aby skonstatować, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wymaga szeregu czynności weryfikacyjnych i analitycznych co do całej dokumentacji księgowej, nie konkretyzując jakich, tudzież że budzi wątpliwości czy żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej. Lakoniczność oceny, niezawierającej żadnego rzetelnego uzasadnienia w tym względzie narusza art. 107 § 3 kpa. Jeśli organ w oparciu o przesłankę informacji przetworzonej zamierza oddalić wniosek to winien sporne kwestie rzetelnie ustalić i uzasadnić. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż w sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na charakter informacji jako przetworzonej, obowiązkiem tego podmiotu jest wykazanie poprzez odniesienie się do okoliczności konkretnej sprawy, iż dana informacja nie może być udostępniona z tych właśnie przyczyn. Skorzystanie przez ustawodawcę ze zwrotu niedookreślonego nie pozwala na dowolność organu, lecz dowodzi, że jego intencją było, aby zasadność ograniczenia dostępu do informacji publicznej oceniać ad casum, a zatem z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych i prawnych danej sprawy, zainicjowanej konkretnym wnioskiem dostępowym. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ w treści swojej decyzji nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia powodów odmowy. Jak wyżej wskazano ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "przekształcenia informacji" (art. 15) i "przetworzenia informacji" (art. 3 ust. 1 pkt 1). O ile można przyjmować, że przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny to kluczowe jest wykazanie tego w konkretnej sprawie poprzez odniesienie do szczegółowych ustaleń w tym względzie, a nie ograniczenie się do ogólnych pojęć czy interpretacji, jak nastąpiło to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei pozostałe żądania zawarte w skardze nie mieszczą się w zakresie dopuszczalnych żądań skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stąd nie mogły być przedmiotem oceny w tym postepowaniu. Zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w określonym terminie czy o zasądzenie od organu grzywny należy do sfery skargi na bezczynność organu, a nie na decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu 200 zł.