II SAB/Sz 206/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku C. W. z dnia [...] listopada 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej C. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 listopada 2021 r. do Wójta Gminy R. (dalej "organ") na adres poczty elektronicznej [...] wpłynął wniosek C. W. (dalej "skarżąca") o udzielenie informacji publicznej, na wskazany przez nią adres mejlowy. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżąca na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p.") wnosiła o udostępnienie: "Dokumentów zawierających informacje dotyczące zasobu użytkowanych przez podmiot artykułów piśmienniczych i biurowych w latach 2015-2021, w tym w szczególności: – dokumentów zawierających informacje o rokrocznym zapotrzebowaniu na poszczególne rodzaje artykułów; – dokumentów zawierających informacje o przetargach ogłaszanych i realizowanych przez podmiot w tym zakresie; – dokumentów zawierających informacje o umowach zawieranych na dostawy tychże produktów; – dokumentów zawierających informacje o cenach zakupionych towarów/środków na nie przeznaczonych; – dokumentów zawierających informacje o tożsamym znaczeniu i zakresie." Wobec milczenia organu, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność organu i zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek wysłany za pośrednictwem poczty elektronicznej 15.11.2021 r.; 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi - a tym samym braku decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2. przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze; 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych; 4. przekazanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżąca podkreśliła, że przez wzgląd na prowadzoną działalność gospodarczą, która ucierpiała w czasie pandemii COVID - 19 szukała ona nowych klientów dla oferowanych przez jej firmę produktów - artykułów biurowych, piśmienniczych. Wnioskodawczyni liczyła na uzyskanie informacji o organizowanych przetargach, zamówieniach przez gminę - jednak wcześniej chciała uzyskać informację o jej rokrocznym zapotrzebowaniu na tego typu produkty celem zweryfikowania cen i wolumenu potencjalnych dostaw. Niestety brak odpowiedzi ze strony urzędu uniemożliwia uzyskanie takich informacji. Podkreśliła, że organ do dnia złożenia skargi nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, a zatem skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż według niego, skarżąca nie złożyła przed wniesieniem skargi, ponaglenia. Ponadto zakres żądanej informacji wymaga przetworzenia danych, a organ ma wątpliwość co do uprawnienia skarżącej do uzyskania informacji przetworzonej. W piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze. Dodatkowo wniosła o stwierdzenie, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu uproszczonym na podstawie art. 119 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu postawie przepisów u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynikało wprost z treści jej wniosku z dnia 15 listopada 2021 r. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., o sygn. II SAB/Gd 13/16), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są natomiast m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ustawa ta przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej "k.p.a."), gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego będzie wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych przepisach u.d.i.p. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., o sygn. akt I OSK 1277/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r., o sygn. akt VIII SAB/Wa 45/18). Ugruntowany jest również pogląd, że przy rozpoznawaniu spraw na podstawie przepisów u.d.i.p. nie stosuje się instytucji ponaglenia (por. wyrok NSA z 25 października 2018 r., o sygn. akt I OSK 2931/16). Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o których stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16 oraz z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). W przypadkach więc, w których ma dojść do wydania decyzji administracyjnej, konieczny jest adres wnioskodawcy i jego podpis na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego informacje, dotyczące dysponowania majątkiem publicznym (gminy), danych publicznych oraz sposobu załatwiania spraw, stanowią informację publiczną. Zatem, organ był zobowiązany załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Jeśli natomiast organ miał wątpliwości, czy żądane informacje stanowią informacje przetworzone (tak jak podnosił w odpowiedzi na skargę) powinien wezwać stronę skarżącą do wykazania, w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co też wiązałoby się z udzieleniem odpowiedzi przez skarżącą, a także podpisaniem tej odpowiedzi, co formalizowałoby skuteczność wniosku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnić należy, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast w przypadku informacji przetworzonej można mieć do czynienia z sytuacją, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Ponadto, możliwa jest sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (zob. np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., o sygn. akt I OSK 977/11, 6 października 2011 r., o sygn. akt I OSK 1199/11, 2 października 2014 r., o sygn. akt I OSK 140/14). Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, gdyż powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji powyższego, jeśli organ uznał, że żądane informacje dotyczą informacji przetworzone, to błędnie nie wezwał skarżącej do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podobnie w sytuacji uznania, że udostępnione informacje podlegają ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, również powinien w tym zakresie wydać decyzję (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organ pozostaje w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, dlatego Sąd zobowiązał ten organ do załatwienia wniosku skarżącej z 15 listopada 2021 r. w trybie przepisów u.d.i.p. w terminie 14 dni, przy czym termin ten jest liczony od daty zwrotu akt organowi. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej, nie zaś celowego zaniechania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Z treści pism organu nie wynika, aby zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na koszty te składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika [...] zł. Zwrot kosztów postępowania nie objął opłaty skarbowej w kwocie 17 zł od złożonego dokumentu pełnomocnictwa z uwagi, że przyjęto, iż ten dokument nie został prawidłowo opłacony na rachunek właściwego organu podatkowego, tj. Prezydenta Miasta S. zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1546). Z kopii dokumentu wpłaty kwoty [...]zł wynikało, że została ona uiszczona na rachunek Urzędu Gminy R.. W zakresie wniosku pełnomocnika o zwrot kosztów korespondencji, Sąd podziela stanowisko zajęte m.in. w postanowieniu NSA z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1531/15, w którym zasadnie wskazano, że pojęcie "kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw" nie może być interpretowane jako pojęcie autonomiczne w ramach art. 200 p.p.s.a. – tj. tylko z uwzględnieniem rozumienia "niezbędności" jako celowości lub potrzeby poniesienia kosztów. Interpretacja ta musi bowiem uwzględniać treść przepisów art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., w których została przedstawiona definicja legalna "niezbędnych kosztów postępowania" w sytuacji, gdy strona występuje osobiście lub jest reprezentowana przez niezawodowego pełnomocnika (§ 1) oraz w wypadku, gdy w jej imieniu występuje pełnomocnik będący adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym (§ 2). Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się zatem koszty związane z samym wniesieniem sprawy do sądu, ani też koszty kierowanej korespondencji do sądu. Nie są to bowiem koszty, które przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Tym samym nie mogą one także zostać uznane za niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego, gdyż w szczególności nie stanowią one "wydatków jednego adwokata lub radcy prawnego" w rozumieniu (art. 205 § 2 p.p.s.a.), które to pojęcie obejmuje tylko wydatki wywołane faktem ustanowienia pełnomocnika (np. koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), a nie takie, które strona i tak musiałaby ponieść, nawet gdyby nie była reprezentowana przez pełnomocnika (tu: koszt korespondencji procesowej). Katalogi niezbędnych kosztów postępowania wyszczególnione w art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. mają charakter wiążący i wyczerpujący. W tej sytuacji wskazywane przez pełnomocnika skarżącej koszty związane z prowadzeniem korespondencji, jako wykraczające poza zakres art. 205 § 2 p.p.s.a., nie mogły podlegać zasądzeniu, tudzież zwrotowi, na rzecz strony skarżącej. Sąd zauważa, że do analogicznego wniosku (o niezasadności żądania zwrotu kosztów korespondencji procesowej) można dojść także na podstawie nieco innych rozumowań interpretacyjnych – jak to np. uczyniono w postanowieniu z 13 marca 2012 r. sygn. akt II FZ 30/12 , w którym NSA stwierdził, że przedstawiony w art. 205 § 2 p.p.s.a. katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji procesu sądowego. Koszty te są pokrywane przez przyznawane pełnomocnikowi wynagrodzenie. Koszty korespondencji zostają uwzględnione w wynagrodzeniu pełnomocnika za podjętą przez niego czynność (por. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 101/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 226/21). Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.