II SA/Kr 646/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Z.H. na decyzję Wojewody [....] z dnia 4 marca 2011r. , nr: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego Z.H. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Z.H. reprezentowanego przez A.H. z dnia 03 lutego 2005 r. w sprawie "przyznania odszkodowania względnie przyznanie działki zamiennej" za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,1429 ha, obr. [...]. ewid. [...] obj. Kw [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż powyżej określona nieruchomość stanowiąca własność Z.H. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy hotelu "[...]" w K. decyzją Urzędu Dzielnicowego K. –K. z dnia [...] maja 1974 r., Nr [...]. W decyzji tej orzeczono również o przyznaniu wywłaszczonemu właścicielowi tytułem odszkodowania za powyższą nieruchomość prawa wieczystego użytkowania do odpowiedniej działki zamiennej o charakterze budowlanym położonej w K. oraz odszkodowania za składniki gruntu w kwocie 45.095 zł. Do dostarczenia nieruchomości zamiennej została zobowiązana Dyrekcja Inwestycji [...] w K. Analizując powyższy stan faktyczny organ I instancji uznał, iż decyzja wywłaszczeniowa rozstrzygała sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i stała się ostateczna w dniu 26 czerwca 1974 r. Wobec takich ustaleń na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż w przeciwnym razie prowadziłoby do naruszenia zasady res iudicata poprzez wydanie nieważnej decyzji odszkodowawczej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Z.H. reprezentowany przez pełnomocnika A.H. w dniu 16 lipca 2007 r. zarzucając poważne naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez błędne powołanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jako podstawy prawnej decyzji oraz pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy art. 128, 131 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także art 155 k.p.a. jako podstawy prawnej w przypadku gdy organ administracyjny uznaje, iż dla wykonania decyzji wywłaszczeniowej niezbędne jest jej uprzednie uchylenie. Ponadto stwierdził, iż nie domaga się zmiany decyzji wywłaszczeniowej lecz jej wykonania jako decyzji ostatecznej. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji również przyznał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało już ustalone w decyzji Urzędu Dzielnicowego K. –K. z dnia [...] maja 1974 r., inaczej jednak zinterpretował treść żądania strony. Wojewoda uznał, iż strona nie domaga się ustalenia odszkodowania, ale wykonania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej poprzez wypłatę odszkodowania, co według organu odwoławczego jest w istocie żądaniem dokonania waloryzacji kwoty określonej w decyzji z dnia [...] maja 1974 r. Dlatego według Wojewody, wniosek Z.H. będący żądaniem o charakterze cywilnoprawnym nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję organu II instancji wniósł Z.H. reprezentowany przez pełnomocnika A.H. , który domagał się jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz pominięcie art. 128, 131 oraz 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także błędną wykładnię przepisów postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż jego żądanie ma charakter cywilnoprawny i powinno być dochodzone w procesie cywilnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt. II SA/Kr 1281/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując, iż organ odwoławczy w oderwaniu od bezspornego stanu faktycznego i wniosku skarżącego objął rozpoznaniem inne żądanie niż było przedmiotem postępowania w I instancji, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W powyższym wyroku wskazano także na to, iż sama decyzja wywłaszczeniowa nie zakończyła kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale przesądzała tylko o tym w jakiej formie ma ono nastąpić. Dlatego zakres żądania wniosku Z.H. o przyznanie odszkodowania nie pokrywa się z zakresem rozstrzygnięcia decyzji wywłaszczeniowej, co oznacza że nie mamy tu do czynienia z instytucją res iudicata. W tej sytuacji na organach orzekających ciążył obowiązek dokonania rzetelnych ustaleń faktycznych wynikający z treści art. 7 k.p.a. W szczególności nie doszło poprawnie do ustalenia czy Z.H. została przyznana odpowiednia działka zamienna. Ustalono jedynie, iż organ wywłaszczający orzekł o należnym Z.H. odszkodowaniu za składniki budowlane znajdujące się na nieruchomości i za składniki rolne. Ponadto opierając się na zgromadzonej w aktach dokumentacji archiwalnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż należało dokończyć postępowanie odszkodowawcze w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ze względu na art. 233 tej ustawy, z którego wynika zasada natychmiastowego działania nowej ustawy do spraw będących w toku. W związku z powyższym organ I instancji dokonał ponownego rozpatrzenia wniosku Z.H. reprezentowanego przez A.H. w wyniku czego została wydana decyzja z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], w której Prezydent Miasta K. na podstawie art. 112 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż pomimo dokonania kwerendy archiwalnych akt wywłaszczeniowych nie udało się odnaleźć decyzji o nadaniu Z.H. konkretnej nieruchomości zamiennej. Znaleziono jedynie elaborat szacunkowy z maja 1981 r. wyceniający wywłaszczoną nieruchomość w celu obliczenia odszkodowania. Z uwagi na brak podstaw w materiale dowodowym do uznania, iż doszło do ustalenia i wypłacenia odszkodowania pieniężnego organ I instancji wezwał Z.H. do złożenia zeznań na piśmie poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania znajdujące się w formularzu dołączonym do wezwania. W powyższym dokumencie Z.H. oświadczył, iż nic nie wiedział o sporządzeniu wyceny. Ponadto organ I instancji powołał się w swojej decyzji na wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie odnośnie kwestii czy art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje także stany faktyczne zaistniałe przed wejściem w życie powyższej ustawy. Zdaniem organu I instancji właściwy jest pogląd, iż w/w ustawa nie ma zastosowania do zdarzeń od niej wcześniejszych. Dlatego w rozpoznawanej sprawie administracyjnej brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania, co skutkuje uznaniem prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe. Poza tym organ I instancji ocenił, iż nie jest on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1282/07 na podstawie art. 153 k.p.a., ponieważ stwierdzenia w nim się znajdujące nie przesądzają o sposobie załatwienia sprawy. Odwołanie od tej decyzji złożył Z.H. reprezentowany przez pełnomocnika A.H. zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa procesowego poprzez błędne przywołanie jako jedynej podstawy prawnej art. 105 § 1 k.p.a. oraz rażące naruszenie prawa procesowego przez błędne przyjęcie, że art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 7, 8 i 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez pozbawienie słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość a także naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7-8, art. 12 § 1 i art. 77 k.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w uzasadnieniu argumentację organu I instancji, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy przywołując na poparcie tej tezy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 710/08. Zdaniem organu odwoławczego zachodzi w przedmiotowej sprawie brak materialnoprawnej podstawy orzekania, czego konsekwencją powinno być wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, co też miało miejsce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody złożył Z.H. reprezentowany przez pełnomocnika A.H. wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez nakazanie wypłaty dla skarżącego odszkodowania przez organ I instancji, określonego w operacie biegłego rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez Urząd Miasta K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego poprzez błędne przywołanie jako jedynej podstawy prawnej art. 105 § 1 k.p.a. oraz rażące naruszenie prawa procesowego przez błędne przyjęcie, że art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmują wywłaszczeń, które nastąpiły przed dniem 1 stycznia 1998 r., podczas gdy przepisy te wraz z regulacją zawartą w art. 128 ust. 1 i art. 233 tej ustawy należy według skarżącego zastosować w przedmiotowej sprawie. Poza tym skarżący wskazał na naruszenie art. 7, 8 i 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez pozbawienie słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość a także naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7-8, art. 12 § 1 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać przede wszystkim należy, iż organy orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, iż ani sąd ani organ administracji publicznej orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że powyższy obowiązek może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. II SA/OI 443/09) W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. akt. II SA/Kr 1281/07) w sposób wyraźny stwierdził, iż na tle tych okoliczności faktycznych, które przedstawiły organy rozpoznające wniosek Z.H. należało dokończyć postępowanie odszkodowawcze na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zobowiązał też powyższe organy do pełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W trakcie ponownego rozpoznania kwestii odszkodowania przez organy I i II instancji nie udało się odnaleźć decyzji o nadaniu Z.H. konkretnej nieruchomości zamiennej albo decyzji o przyznaniu odszkodowania pieniężnego a więc stan faktyczny nie uległ istotnej zmianie od czasu powyższego wyroku, co sprawia że ocena prawna i wskazania wyrażone w tym orzeczeniu sądu są nadal jak najbardziej aktualne. Co więcej, wiążą one nie tylko organy I i II instancji, ale także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przepisem regulującym kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość już po dacie dokonania wywłaszczenia (odrębną decyzją) jest przepis 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.). Stanowi on, iż Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem organu odwoławczego (a także organu I instancji) należy podzielić pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do zdarzeń sprzed wejścia w życie tej ustawy. Istotnie kwestia ta jest różnie rozstrzygana i tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r. (I OSK 710/08) zaprezentowano stanowisko, iż przepis powyższy powinno się interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że racjonalny prawodawca gdyby zechciał objąć zakresem tego przepisu także stany faktyczne sprzed wejścia w życie tej ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu. Wbrew stanowisku organu pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu nie jest poglądem dominującym. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. (I OSK 1111/08), sąd przyjął, iż nie można podzielić poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono także, iż gdyby przyjąć pogląd odmienny, to w związku z tym, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, zastosowanie w/w przepisu miałoby miejsce zupełnie wyjątkowo, co podważałoby sens istnienia takiej ogólnej regulacji. Jak dalej podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny odmienna interpretacja art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłaby też sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji), zasadą wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji) oraz z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który podkreśla konieczność utrzymywania zaufania obywateli do Państwa i prawa oraz zobowiązuje władze do eliminowania dysfunkcyjnych przepisów a także naprawiania pozaprawnych praktyk. Podobnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach, I OSK 650/08, oraz I OSK 1091/08. Także orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wielokrotnie opierało się na poglądzie iż przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować także do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Dla przykładu można tu podać wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. II SA/Rz 385/09, WSA w Krakowie w wyroku z 6 grudnia 2010 r. II SA/Kr 959/10 Zwrócić należy uwagę, iż poza argumentacją przedstawioną wyżej za poprawnością takiej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia także brzmienie przepisu art. 233 zgodnie z którym sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. W tym stanie przyjąć by należało za zasadny pogląd, iż jedynym warunkiem koniecznym do stasowania przepisu art. 129 ust 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest stwierdzenie, iż nastąpiło wywłaszczenie za które nie wypłacono odszkodowania a istniała regulacja prawna która wypłatę takiego odszkodowania przewidywała. Ponieważ zaś w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. (Dz. U. z dnia 14 marca 1974 r.) który za wywłaszczoną nieruchomość przewidywał wypłatę odszkodowania bądź to w formie nieruchomości zamiennej, bądź odszkodowania pieniężnego - brak podstaw by przyjąć, iż przepis art. 129 ust 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał do jej rozpoznania zastosowania. Przede wszystkim jednak trzeba zwrócić uwagę na to, iż powoływanie się na istniejące w orzecznictwie rozbieżności co do zastosowania art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy, nie zwalnia orzekającego organu od obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia ani ze wzruszeniem wyroku w trybie przewidzianym prawem ani z istotną zmianą stanu prawnego a tym bardziej faktycznego. Pogląd organu I instancji jakoby stwierdzenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt. II SA/Kr 1281/07 nie przesądzały o sposobie załatwienia niniejszej sprawy należy więc ocenić jako jawnie sprzeczny z treścią tego orzeczenia. Mając na uwadze wskazane okoliczności sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.