II SA/Kr 959/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Kr 959/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] Starosta K. , na podstawie art.128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2004/261/2603 z późn. zm.) orzekł o ustaleniu na rzecz A.W. i A.W. odszkodowania w wysokości 78474 zł. za nieruchomość oznaczoną jako działka 1 o powierzchni 0,028 ha przejęta z dniem 2 sierpnia 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (DZ.U.1972/192), w związku z Zarządzeniem ha przejęta z dniem 2 sierpnia 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (DZ.U.1972/192), w związku z Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa osiedla [...] i jego podziału na działki budowlane, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym rady Narodowej Miasta K. nr [...] z 1975 r. Organ stwierdził, że działka nr 1 zajęta jest obecnie pod ulicę [...] w K. stanowiącą własność Gminy K. Do wypłaty odszkodowania (dla każdego z uprawnionych po połowie) została zobowiązana Gmina K. W uzasadnieniu decyzji podano: Starosta K. został wyznaczony do załatwienia sprawy przez Wojewodę w związku z wyłączeniem się od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta K. Wojewoda uznał bowiem, że pogląd prawny wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OSP 1/03 (ONSA 2003/4/115) pozostaje aktualny także w realiach przedmiotowej sprawy. Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa osiedla [...] i jego podziału na działki budowlane, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z 1975 r. z dniem 2 sierpnia 1975 r. działka nr 2 została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Część tej działki, którą po podziałach geodezyjnych oznaczono nr 1, przeznaczono pod urządzenie drogi wewnątrzosiedlowej oznaczonej nr 3. Dla działki nr 3 założono w dniu 22 stycznia 2008 r. księgę wieczystą [...] , w której jako właściciela wpisano Skarb Państwa. W dniu 7 kwietnia 2009 r. jako właściciela wpisano Gminę K. na podstawie komunalizacyjnej decyzji Wojewody z dnia z dnia [...] stycznia 2009 r. Właścicielem działki 4 z podziału której powstała działka 1 była, na podstawie aktu własności ziemi, S.W. . Spadek po S.W. nabyli synowie : M.W. i M.W. . Spadek po M.W. nabył w całości A.W. , natomiast spadek po M.W. nabył w całości A.W. . A.W. i A.W. zatem przysługują po połowie ewentualne uprawnienia związane ze skutkami nabycia przez Skarb Państwa działki 1. Nie zmienia tego to, że S.W. w dniu 29 maja 1980 r. aktem notarialnym darowała M.W. działkę 4 . Nie mogła bowiem darować tej części działki, którą wcześniej nabył Skarb Państwa. Odszkodowanie za przejęta nieruchomość nigdy nie zostało ustalone. Stosowne oświadczenia w tej kwestii złożyli, po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej, M.W. i A.W. . Oświadczenia te potwierdzają zapisy w rejestrze parcelowym nieruchomości obr. [...], który stanowił załącznik do Zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K.-P. . W rubryce [...] tego rejestru odnotowywano, czy co do danej nieruchomości była wydana decyzja o odszkodowaniu, czy też że przejęcie nastąpiło bez odszkodowania, czy też że nieruchomość została wyłączona z osiedla. Na karcie [...] rejestru przy pozycji 78 dotyczącej działki 2 figuruje zapis "dec. odszkod. do wyjaśnienia". Śladu decyzji o odszkodowaniu nie odszukano w sporządzonym przez Urząd Miasta K. spisie obejmującym akta parcelacji na terenie dzielnicy P. ani w spisie akt przekazanych do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w K. W sprawie zatem istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania, którego wysokość ustalono na podstawie opinii rzeczoznawcy . Podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Gmina K. . Wynika to wprost z art. 36 ust.1, 2 i 3 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych . Na podstawie tych przepisów gminy odpowiadają za realizację tej części zobowiązań Skarbu Państwa – byłych rad narodowych stopnia podstawowego i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez organy gminy zadaniami i kompetencjami z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym tj. 27 maja 1990 r. Nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy (komunalizacja) wraz z ewentualnymi obciążeniami – jako nabycie pochodne – rodzi zobowiązania po stronie nowego właściciela. W odwołaniu od tej decyzji Gmina K. zarzuciła naruszenie przepisu art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez wadliwe wskazanie podmiotu zobowiązanego. Zdaniem odwołującej się od ogólnej zasady przejęcia przez gminy zobowiązań wyrażonej w ust. 1 art. 36, w ustępie 3 przewidziano wyjątki. Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności dotyczące zadań określonych w art. 34 ust. 3. Ten ostatni zaś przepis odnosi się do zadań realizowanych dotychczas przez rady narodowe stopnia podstawowego i ich organy i przekazanych organom terenowej administracji rządowej. W myśl art. 5 pkt 21 poz. I lit. a, g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - do właściwości rejonowych organów administracji rządowej ogólnej przechodzą – określone w ustawach – zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym wywłaszczenie i wypłacanie odszkodowań. Z zestawienia art. 36 ust. 3 z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika, że za zobowiązania Skarbu państwa – byłych terenowych organów administracji państwowej, jeżeli dotyczyły one zadań wymienionych w art. 34 ust. 3 odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa (tak w wyroku SN z 9 czerwca 1998 r. II CKU 174/97, LEX 35026). Pochodne nabycie nieruchomości nie wiąże się co do zasady z przejęciem zobowiązań poprzednio uprawnionego – taki skutek występuje jedynie w przypadku zobowiązań związanych z nabywanym prawem lub z mocy przepisu szczególnego. Wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia d.zobciążającego nieruchomość, nie jest więc skuteczne względem każdego kolejnego właściciela nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za gruntu wywłaszczone (przejęte) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębna decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro do przejęcia nieruchomości doszło w 1975 r., to przyjąć należy, że w/w przepis nie mógł być podstawą skwarzonej decyzji, ponieważ nie ma on zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy. Do takiego stanowiska upoważnia m.in. ogólna zasada , że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Organ odwołał się przy tym do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. II SA/Rz 260/06, wyroku WSA w Poznaniu II SA/Po 746/08, oraz wyroku NSA z 19 maja 2009 r. I OSK 710/08 , w których taki pogląd wyrażono. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują kompetencji organu do wydania decyzji o odszkodowaniu w takiej sytuacji jaka zachodzi w przedmiotowej sprawie. Brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje jej bezprzedmiotowość i konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.W. i A.W. zarzucili sprzeczność pomiędzy decyzjami organów i zażądali wskazania organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Stosownie do powyższych zasad Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie zarzutów skargi. Zarzuty te zresztą nie zostały sformułowane w związku z negatywną prawną oceną decyzji, lecz raczej w związku z niezrozumieniem jej uzasadnienia. W sprawie bowiem nie chodzi o sprzeczność pomiędzy decyzjami organów I i II instancji, lecz o to, że każdy z tych organów inaczej zinterpretował fundamentalną dla wyniku sprawy kwestię możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy dla wsparcie swego stanowiska przywołał trzy orzeczenia sądów administracyjnych, ale nie dostrzegł, że w omawianej kwestii orzecznictwo sądów nie jest jednolite. Zupełnie przeciwny pogląd został bowiem wyrażony w wyrokach: WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. II SA/Rz 385/09, WSA w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 111/10, NSA dnia 12 maja 2009 r. I OSK 710/08 i NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r. I OSK 650/08. Także w sprawie I OSK 1091/08 Naczelny Sąd Administracyjny nie poddał w ogóle w wątpliwość możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą przyjmuje jako własny pogląd wyrażany w ostatnio wymienionych orzeczeniach. Orzeczenia te nie dotyczą co prawda identycznych stanów faktycznych, ale we wszystkich sprawach, w których zapadły, chodziło o władcze pozbawienie prawa własności nieruchomości, które nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. i bez ustalenia odszkodowania. W przywoływanych przez organ odwoławczy orzeczeniach sądy administracyjne niemożność stosowania przepisu art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywodziły z ogólnej zasady obowiązującej w przypadku braku innych przepisów przejściowych, a mianowicie tej, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Nie negując powszechności i racjonalności tej zasady, stwierdzić jednak należy, że dotyczy ona wprost takich sytuacji, w których fakt, generujący wedle nowej ustawy określony skutek ziścił się i wywarł już skutki przed wejściem w życie tej nowej regulacji; innymi słowy fakt ten zarachować można do zamkniętej przeszłości. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy (wg. ustaleń organu I instancji) do takich nie należy, bowiem stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, iż "w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy". Choć wymieniona uchwała podjęta została w sprawie dotyczącej zupełnie innej instytucji prawnej, to cytowana konkluzja ma charakter generalny i można ja odnieść do stanu sprawy niniejszej. Zwrócić też trzeba uwagę, że do zasady przywołanej przez organ odowławczy zarówno orzecznictwo, jak i piśmiennictwo odwołują się zwykle tam, gdzie nowy przepis z określonym faktem wiąże negatywną sankcję, a nie uprawnienie. Istotniejsze jednak znaczenie ma to, że ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ustawy). Wypłata odszkodowania była więc koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i była działaniem podejmowanym z urzędu. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powodowało więc wszczęcie postępowania o wypłatę odszkodowania. O tym zaś, że takie następstwo miało miejsce świadczy przywołana przez organ adnotacja w rejestrze parcelowym nieruchomości obr. [...]. Zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art.128). W rozpatrywanej sprawie przyjąć więc należy, że materialnprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy przyznaje zaś staroście jako organowi administracji publicznej kompetencję do wydania, inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Wreszcie, jako argument przemawiający za przyjętą przez Sąd wykładnią przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy, przywołać należy przepis art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie tezy akceptowanej w przywołanych przez organ orzeczeniach sądów ( a nie wynikającej wprost z określonego przepisu ustawy), że wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) byli właściciele nieruchomości, dla których dotychczas odszkodowanie nie zostało ustalone, tracą uprawnienie do jego uzyskania, byłoby sprzeczne z cytowaną zasadą konstytucyjną. W istocie bez wyraźnej podstawy prawnej osobom uprawnionym dotychczas uprawnienie zostałoby odebrane. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów nie pojawiła się dotychczas wyraźnie wątpliwość co do tego, czy ustalone już decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a niewypłacone odszkodowanie, podlega waloryzacji na podstawie przepisów tej ustawy. Założenie, że możliwa jest waloryzacja ustalonego odszkodowania, a prawo do samego odszkodowania nie przysługuje, godziłoby w zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Ostatecznie stwierdzić należy, że pogląd prawny przyjęty jako podstawa zaskarżonej decyzji, jest wadliwy. Przepis bowiem art. 129 ust 5 pkt 3 ma w sprawie zastosowanie, a staroście przysługują kompetencje do wydania decyzji merytorycznej. Zastrzec przy tym należy, że powyższa teza została sformułowana w nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy ustalonego w pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przyjmując bowiem bezprzedmiotowość postępowania, sam – jak się wydaje – ustaleń stanu faktycznego nie dokonywał ani go nie weryfikował. Nie odniósł się tez organ odwoławczy w ogóle do zarzutów odwołania, a te przecież mają walor istotny, skoro ich potwierdzenie może prowadzić do odpowiednich wniosków także co do potrzeby wyłączenia od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta K. Innymi słowy istota sprawy nie została rozpatrzona w drugiej instancji. Zadaniem zatem organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym z pominięciem przyjętej przeszkody. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c uchylono zaskarżoną decyzję.