II SA/Kr 647/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem l instancji uchyla zaskarżoną decyzję Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. decyzją z [...] 2004 r. znak: MOPS [...] na podstawie art. 61 § 1, art. 104, art. 107, art. 108 i art. 163 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37, art. 106 art. 109, art. 149 ustawy z 12. 03. 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz Upoważnienia Nr 446 Prezydenta Miasta K. z [...] 2004 r. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej zmienił własną decyzję z [...] 2004 r. w sprawie przyznanego P. W. świadczenia w formie zasiłku stałego w ten sposób, że od dnia [...] 2004 r. zasiłek stały jej nie przysługuje i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że P. W. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] 2004 r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na okres do dnia [...] stycznia 2005 r. Ustalono również, że P. W. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności, nie nabyła uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Decyzją MOPS w K. z [...] 2004 r. przyznano P. W. świadczenie w formie zasiłku stałego od [...] maja 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. Decyzja organu l instancji z [...] 2004 r. znak: MO [...] została podjęta przez MOPS w związku z powziętymi Informacjami o zmianie sytuacji materialnej strony i ustaleniem, że od czerwca 2004 r. źródłem utrzymania rodziny są świadczenia rodzinne w wysokości 213,00 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 143,04 zł. przyznany na okres od czerwca 2004 r. do listopada 2004 r. Łączny dochód rodziny od czerwca wynosi 356,04 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 178,02 zł. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Tak, więc dochód własny P. W. od czerwca 2004 r. przekroczył kwotę kryterium dochodowego wynoszącą 316.00 zł. A zatem od lipca 2004 r. nie przysługiwało jej świadczenie w formie zasiłku stałego. P. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że jest ona dla niej krzywdząca bowiem samotnie wychowuje 8 - letnią córkę, nie pracuje z uwagi na liczne dolegliwość zdrowotne, w tym również psychiczne i nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej. Podniosła, że po odebraniu zasiłku stałego nie ma wystarczających środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] 2004 r. znak: Kol.Odw [...] na podstawie art. 8, art. 37 ust. 1 pkt. 2, art. 106 ust. 5 ustawy z 12. 03. 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004, Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz art. 105 i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ponieważ dochód własny strony wynoszący 397,43 zł (świadczenia rodzinne, zasiłek okresowy oraz dodatek mieszkaniowy) przekracza kryterium dochodowe, które dla osoby w rodzinie wynosi 316 zł, to świetle obowiązujących przepisów zasiłek stały P. W. nie przysługiwałby, gdyby obecnie rozpatrywać kwestię jego przyznania. Podniósł jednak, że w niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z nieco inną sytuacją ponieważ na mocy decyzji z [...] 2004 r. zasiłek taki został już stronie przyznany. W związku z tym istotne jest rozważenie czy sytuacja dochodowa rodziny uległa zmianie na tyle, by zasadna była zmiana decyzji o przyznaniu stronie zasiłku stałego. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, stanowi, iż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Rozważając czy zmieniła się sytuacja dochodowa lub osobista strony organ odwoławczy uznał, że sytuacja osobista strony nie uległa zmianie i P. W. nadal samotnie wychowuje córkę. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] 2004 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. P. W. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, czasowo na okres do [...] 2005 r., zatem w świetle ustawy o pomocy społecznej wnioskodawczyni jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Organ odwoławczy podniósł, że użyte przez ustawodawcę w art. 106 ust. 5 cyt. ustawy sformułowane "zmiana sytuacji dochodowej" jest określeniem odmiennym od używanego w innych przepisach ustawy o pomocy społecznej pojęć: "dochód rodziny" czy "dochód dziecka". Zakładając, racjonalność w działalności ustawodawcy, który wprowadza i posługuje się odmiennymi pojęciami w tekście tej samej ustawy, organ przyjął że są to pojęcia o innym zakresie znaczeniowym, uznając, że "zmiana sytuacji dochodowej" ma szerszy kontekst i znaczenie niż określenie "dochód rodziny". W innym przypadku ustawodawca użyłby sformułowania "zmiana dochodu rodziny". Istotnym jest, by ewentualna zmiana dochodu rodziny była odczuwalna (choćby w pewnym stopniu) dla ogólnej sytuacji dochodowej rodziny. W konkluzji Kolegium uznało, że sytuacja dochodowa rodziny strony w zasadzie na przestrzeni ostatnich miesięcy nie uległa zmianie. Nadal dochód rodziny jest niższy od kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej. Obecne świadczenia zastąpiły jedynie wcześniejsze otrzymywane przez rodzinę np. alimenty w kwocie 300 zł. z Funduszu Alimentacyjnego zlikwidowanego z dniem 1. 05. 2004 r. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, mimo otrzymywania przez odwołującą się świadczeń rodzinnych, jest i tak niższy od kryterium przewidzianego ustawą. Pozbawiając obecnie stronę zasiłku stałego, dochodem pozostanie dodatek mieszkaniowy, zasiłek okresowy i świadczenia rodzinne w łącznej wysokości 397,43 zł. Na osobę przypadnie zatem kwota mniejsza prawie o połowę od kryterium ustawowego. Nie może mieć miejsca sytuacja tego rodzaju, że strona spełniając kryterium dochodowe dla otrzymania pomocy ze środków społecznych, zostaje poprzez zmianę decyzji pozbawiona świadczenia. Jest to bowiem sprzeczne z istotą ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego, że nie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej strony, nie było podstaw do zmiany przez organ l instancji decyzji w przedmiocie przyznania stronie zasiłku stałego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w dniu [...] 2005 r. złożył Prokurator Okręgowy w K., wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 oraz prawa procesowego tj. art. 106 ust. 5 ustawy z 12. 03. 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy, a wyrażającą się w pominięciu wzrostu wysokości dochodu strony i jego wpływu na sytuację dochodową obligującą organ l instancji do zmiany swej wcześniejszej decyzji - co w efekcie spowodowało przyznanie nienależnego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium stanęło na stanowisku, że utożsamianie pojęć "zmiana sytuacji dochodowej rodziny" ze "zmianą dochodu w rodzinie" nie jest uprawnione. Zmiana sytuacji dochodowej jest czymś więcej niż zmiana dochodu rodziny, a zatem nie każda zmiana dochodu rodziny prowadzi do zmiany sytuacji dochodowej rodziny. Z pewnością do zmiany sytuacji dochodowej rodziny nie prowadzi taka zmiana dochodu rodziny, która nie spowoduje przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona bowiem kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej, podniesioną do rangi zasad konstytucyjnych jest zasada praworządności. Zasada ta określona również jako zasada legalności na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego została wyrażona w art. 6 i 7 in principio. Z zasady praworządności wynika, że organy administracji mogą działać tylko gdy dają temu podstawę przepisy powszechnie obowiązujące. Administracja może działać tylko w formach wyznaczonych przepisami prawa. Organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 7.09. 1994 r. MISA 1111/94, ONSA 1995, Nr 3, poz. 120). Stosownie do art 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 12. 03. 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które stosownie do art. 8 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy wynosi 316 zł. Natomiast stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że co prawda dochód osiągany przez P. W. od czerwca 2004 r. - na skutek przyznania jej dodatku mieszkaniowego w wysokości 143,04 zł - spowodował w odniesieniu do niej przekroczenie kryterium dochodowego, przewidzianego w art. 37 ust.1 pkt. 2 cyt. ustawy , ale ze względu na fakt że w przeliczeniu na osobę dochód w dwuosobowej rodzinie strony wynosi tylko 178, 02 zł, ale więc znacznie poniżej kryterium dochodowego na osobę w rodzinie oraz uznając, że przyznanie dodatku mieszkaniowego nie zmienia sytuacji dochodowej strony, zasadne jest uchylenie decyzji organu l instancji i umorzenie w całości postępowania przed organem l instancji w sprawie zmiany decyzji organu l instancji z [...] 2004 r. w ten sposób, że od lipca 2004 r. MOPS w K. stwierdził, że P. W. zasiłek stały nie przysługuje. Podstawą decyzji organu l instancji jest art. 106 ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej. W dyspozycji art. 37 ust 1 pkt. 2 ustawodawca w sposób związany określił przesłanki uprawniające do otrzymania zasiłku stałego. Stanowią je oprócz sytuacji osobistej osoby (pełnoletniość osoby pozostającej w rodzinie połączona z całkowitą niezdolnością do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności) jej dochody oraz dochody na osobę w rodzinie nie przekraczające kryterium dochodowego, ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy. Zarazem w myśl art. 106 ust. 5 ustawy wystąpienie chociażby jednej z następujących przesłanek: zmiana przepisów, zmiana sytuacji osobistej lub dochodowej strony, pobranie nienależnego świadczenia obliguje organ do zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony decyzji przyznającej jej określone świadczenie. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie jest niesporne, że od czerwca 2004 r. na skutek przyznania P. W. dodatku mieszkaniowego w kwocie 143,04 zł wzrósł jej dochód ponad ustalone w art. 8 ust. 1 pkt. 2 kryterium dochodowe wynoszące 316 zł, jakkolwiek nadał dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosił mniej niż w/w kryterium. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ l instancji prawidłowo przyjął, że wystąpiły przesłanki do zmiany decyzji GOPS w K. z [...] 2004 r., którą przyznano P. W. świadczenie w formie zasiłku stałego i decyzją z [...] 2004 r. orzekł, że od lipca 2004 r. zasiłek ten nie przysługuje P. W. Nie można uznać za poprawną interpretację pojęcia "zmiana sytuacji dochodowej" dokonanej przez organ odwoławczy, który przyjął, iż pojęcie to różni się od np. pojęcia "zmiana dochodu", bowiem - odmiennie od pojęcia "zmiana dochodu" oznacza "odczuwalną (choćby w pewnym stopniu) zmianę dochodu". Zdaniem Sądu konstytutywnym elementem "zmiany sytuacji dochodowej" jest zmiana dochodu i w sytuacji gdy dochód strony zmienia się zachodzi zmiana sytuacji dochodowej. Można natomiast przyjąć, że wyrażenie to obejmuje również inne sytuacje niż zmiana dochodu. Nawet jeśli uznać, że przyznanie P. W. dodatku mieszkaniowego w kwocie 143,04 zł nie stanowi zasadniczej zmiany sytuacji dochodowej strony - co wydaje się dyskusyjne przy niskich dochodach strony - to jest to zmiana, która zobowiązuje organ do podjęcia decyzji w trybie art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej ponieważ stosownie do dyspozycji wynikającej z tego przepisu w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy wystarczającą przesłanką do zmiany decyzji jest m* in. "zmiana sytuacji dochodowej strony" a nie "zasadnicza czy istotna zmiana sytuacji dochodowej". Należy podkreślić, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania zasiłku stałego, nie pozostawiając organom administracji publicznej orzekającym w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Ustosunkowując się do bardzo trudnej sytuacji życiowej i materialnej P. W. należy wskazać, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje inne formy pomocy, z których strona może skorzystać. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.