II SA/Kr 649/04

Sygn. akt. II SA/Kr 649 / 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 07 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2004r. sprawy ze skargi Gminy Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] 2004r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa w uchwale Rady Miasta O. z [...] 2004r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala - II SA/Kr 649/04 UZASADNIENIE Rada Miasta Oświęcim podjęła w dniu 25 lutego 2004 r. uchwałę Nr XIX/221/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych na Osiedlu Paździory w Oświęcimiu. Jako podstawę prawną tej Uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 z późn, zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). "Nawiązano" do uchwały Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 31 maja 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższą uchwałę zakwestionował Wojewoda Małopolski, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 kwietnia 2004 r. Nr [...] wskazał na nieistotne naruszenie prawa w zakresie jej podstawy prawnej. Zdaniem Wojewody naruszenie prawa polega na niewłaściwym powołaniu w podstawie prawnej analizowanej uchwały art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sugeruje to mylnie, że plan został sporządzony na podstawie tej ustawy, gdy tymczasem sporządzono go na podstawie poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Świadczy o tym dokumentacja planistyczna, a także fakt powołania się na uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu z dnia 31 maja 1999 r. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do planów, w stosunku do których nie zakończono postępowania w dniu wejścia jej w życie, należy stosować przepisy dotychczasowe. Zdaniem Wojewody, właśnie ten przepis powinien być wskazany jako podstawa prawna analizowanej uchwały. Wojewoda uznał, że opisane uchybienie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały, a tylko zakwalifikował je jako uchybienie nieistotne. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego Miasto Oświęcim skierowało w dniu 29 kwietnia 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została poprzedzona uchwałą Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr XXI/256/04 o jej wniesieniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zacytowany przez Wojewodę art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umiejscowiony w przepisach przejściowych i nie może stanowić podstawy prawnej uchwały o planie. Zdaniem Miasta przepis ten dotyczy jedynie procedury planistycznej, która powinna być prowadzona według dotychczasowych przepisów i tak prowadzono procedurę w analizowanej sprawie. Jednak w podstawie prawnej nie umieszcza się przepisów procesowych, ale kompetencyjne, a kompetencja do uchwalenia planu wynika z art. 20 ust. 1 nowej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zgodził się ze zdaniem strony skarżącej, zgodnie z którym przepis art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest normą o charakterze kompetencyjnym, a jedynie normą o charakterze procesowym, wskazującą na obowiązek zastosowania w danym stanie faktycznym i pod warunkiem zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek przepisów poprzednio obowiązujących. Nie zakwestionował on również twierdzenia, że "w podstawie prawnej uchwały umieszcza się normy kompetencyjne - przepisy ustaw upoważniające organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania przepisów prawa miejscowego". Jednakże Wojewoda uznał za nieuzasadniony zarzut, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał on jedynie na konieczność ujęcia w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako przepisu właściwego do podjęcia takiej uchwały. Oczywistym jest, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym wyłącznie tego przepisu miało na celu jedynie podkreślenie, iż w przedmiotowej sytuacji zastosowanie winna mieć dotychczasowa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. W intencji organu nadzoru był to jedynie skrót myślowy wskazujący na istotę problemu, nie był to natomiast instruktaż dla organu gminy. Wojewoda stwierdził dalej, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych na osiedlu Paździory w Oświęcimiu nastąpiło w oparciu o procedurę planistyczną prowadzoną zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Zatem w podstawie prawnej takiej uchwały winien być wskazany przepis art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako przepis wskazujący na odesłanie w omawianym stanie faktycznym do przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy, na podstawie których przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem, że "zakwestionowany w rozstrzygnięciu nadzorczym przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest normą kompetencyjną i w dniu podjęcia uchwały Nr XIX/221/04 stanowił delegację ustawową dla Rady Miasta Oświęcim do uchwalenia planu miejscowego". Prawdą jest, iż wskazany przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest normą kompetencyjną. Przepis ten expressis verbis stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy. Oznacza to, iż w przypadku przystąpienia do realizowania procedury planistycznej efektem finalnym podjętych działań jest uchwała rady gminy o sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rada gminy jest wyposażona ustawowo w uprawnienie pozwalające jej podejmować tego rodzaju działania. Prawdą jest również, iż cytowany przepis stanowi dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego delegację do dokonania określonej w nim czynności prawnej. W dacie podejmowania uchwały Nr XIX/221/04 Rady Miasta Oświęcim przepis ten obowiązywał i z pewnością stanowiłby on delegację dla Rady Miasta Oświęcim do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem jednakże niewystąpienia przesłanek określonych w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odsyła do przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy w przypadku dokonania określonych czynności zmierzających do uchwalenia planu pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Wojewoda wskazał, że ze względu na istotne różnice między poprzednio i obecnie obowiązującą ustawą, szczególnie w odniesieniu do planów sporządzanych w okresie funkcjonowania w obiegu prawnym obydwu tych ustaw, przy podejmowaniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne jest precyzyjne określenie przepisów, które faktycznie stanowią podstawę sporządzenia planu i tym samym jednoznaczne wskazują, z którymi przepisami prawa są zgodne działania gminy. Istota naruszenia przez Radę Miasta Oświęcim obowiązującego porządku prawnego polegała na wskazaniu w podstawie prawnej niewłaściwych przepisów prawa, a to z kolei mogłoby w przyszłości budzić pewne kontrowersje co do zastosowania właściwych przepisów prawa w przypadku ewentualnych postępowań związanych z tą uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W dniu wydawania uchwały Rady Miasta Oświęcim, zakwestionowanej przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, tj. w dniu 25 lutego 2004 r. nie obowiązywała już ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym, zawartym w art. 85 ust. 2 tej ostatniej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten przewiduje jednoznacznie, że we wskazanych w nim okolicznościach, przepisy dotychczasowe, t.j. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się "do planów", a więc do wszystkiego, co łączy się z ich przygotowaniem, a także do samego ich tekstu. Także więc podstawą prawną planu ma być w tych sytuacjach przepis dotychczasowy, choćby plan został uchwalony po wejściu w życie nowej ustawy. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych na Osiedlu Paździory w Oświęcimiu został sporządzony w oparciu o uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 31 maja 1999 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu, czyli o uchwałę podjętą przed wejściem w życie nowej ustawy. Przed tą datą projekt planu został również wyłożony do publicznego wglądu. Okoliczności te jednoznacznie wskazują na to, że jako podstawę prawną uchwały z dnia 25 lutego 2004 r. należało powołać art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepis art. 20 ust. 1 nowej ustawy. Na marginesie trzeba powiedzieć, że podstawą uchwały o planie nie mógł być w żadnym razie sam art. 85 ust. 2 nowej ustawy, gdyż jest to jedynie przepis przejściowy, nie stanowiący samoistnej, materialno-prawnej podstawy jakiegokolwiek działania. Okazuje się zatem, że Wojewoda Małopolski trafnie zauważył błąd, jaki wystąpił w powołaniu podstawy prawnej uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 25 lutego 2004 r., a także trafnie zakwalifikował ten błąd jako nieistotne naruszenie prawa. Z tego powodu należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i oddalić skargę na podstawie Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.