II SA/Kr 65/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Wojewody z dnia 26 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z.D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 marca 2012 r. znak: [...] Starosta [...]: w pkt 1 ustalił odszkodowanie z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,04 ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,03 ha (udział 1/2 cz.) położone w obr. [...], gm. G. obj. Kw Nr [...] wchodzące w skład drogi gminnej nr [...] na rzecz: Z. D. s. L. i J. za działkę ewidencyjną nr [...] i udział 1/2 cz. w działce ewidencyjnej nr [...] w łącznej wysokości 11 841,50 zł (słownie: jedenaście tysięcy osiemset czterdzieści jeden złotych 50/100); w pkt 2 decyzji odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka ewidencyjna [...] o pow. 0,03 ha (udział ½ cz.) położona w obr. [...], gm. G. obj. Kw Nr [...] wchodząca w skład drogi gminnej nr [...] na rzecz: H. C. c. L. i J. za udział 1/2 cz. w działce ewidencyjnej nr [...] - w związku z wygaśnięciem roszczeń; w pkt 3 decyzji do wypłaty odszkodowania na rzecz Z. D. na rachunek bankowy zobowiązał Gminę G. - reprezentowaną przez Wójta Gminy G. - w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; w pkt 4 decyzji orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwana dalej ustawą, art. 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071, ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją Nr [...] z dnia 16 listopada 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę G. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Z. gm. G. składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...] o łącznej pow. 0,07 ha wchodzącej w skład drogi gminnej nr [...]. Jak wynika z ustaleń organu, w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] byli Z. D. i H. C. dzieci L. i J. po 1/2 cz., natomiast działki ewidencyjnej nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] obj. Kw Nr [...] był Z. D.. Umową zniesienia współwłasności z dnia 4 stycznia 2008 r., Rep A Nr [...] własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] nabył Z. D.. Następnie przedstawił w uzasadnieniu omawianej decyzji dotychczasowy przebieg niniejszego postępowania. W tym zakresie organ I instancji przypomniał, iż Starosta [...] rozpatrując przedmiotową sprawę, decyzją z dnia 25 lutego 2011 r., znak: [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Z. D. (za działkę ewidencyjną nr [...] i udział 1/2 cz. w działce ewidencyjnej nr [...]) i H. C. (za udział 1/2 cz. w działce ewidencyjnej nr [...]) w łącznej wysokości 14 343,00 zł. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 10 § 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie wniosek na podstawie zebranego materiału dowodowego, uwzględniając wytyczne Wojewody [...], Starosta [...] stwierdził, co następuje. Nabycie przedmiotowej nieruchomości, wchodzącej w skład drogi gminnej nr [...], na własność Gminy G. nastąpiło na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 16 listopada 2009 r., Nr [...]. Decyzja stała się ostateczna i wykonalna z dniem 4 grudnia 2009 r. Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania zwrócił się do Starostwa Powiatowego w N. Z. D. pismem z 6 września 2005 r. W treści swojego wniosku nie określił jednak, że działa również w imieniu siostry H. C., bowiem wskazał w nim cyt. "proszę o wypłacenie mi odszkodowania za zajęty grunt pod drogę gminną, z moich parceli nr [...], [...] i [...]", Dodatkowo w piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. stwierdził on, że "W dniu 2005-09-06 złożyłem osobiście wniosek - prośbę o wypłacenie mi odszkodowania za zajęty grunt pod drogę i do tej pory go nie otrzymałem. Jeszcze raz uprzejmie proszę o wypłacenie mi odszkodowania". Dopiero w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. Z. D., załączył podpisane w tym samym dniu przez H. C. pisemne upoważnienie do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie oraz upoważnienie do występowania w jej imieniu we wszystkich sprawach urzędowych. A zatem wnioskodawca, w ustawowym terminie tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. nie poinformował, że działa również w imieniu swojej mocodawczyni. W dalszej części decyzji organ I instancji opisał sposób wyceny nieruchomości, wskazując, że wysokość należnego odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami działu III rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651, ze zm.) przez rzeczoznawcę majątkowego, w operacie szacunkowym z dnia 18 listopada 2011 r. w łącznej wysokości 15 071,00 zł za całą nieruchomość i podzielona na rzecz wnioskodawcy wg przysługujących mu udziałów. Do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zdaniem organu operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami prawa i zachowuje ważność na datę wydania decyzji zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. D. zarzucając nienależyte wykonywanie zadań przez Starostę oraz podległych mu pracowników, a także naruszenie zasad praworządności oraz przewlekłe, biurokratyczne i złośliwe prowadzenie sprawy. Zaznaczył, że od samego początku występował w sprawie sam cyt. "gdyż byłem i jestem właścicielem tych działek". Podniósł, że z decyzji Wojewody z dnia 16 listopada 2009 i z ustaleń w niej zawartych jasno i jednoznacznie wynika, że to on był właścicielem dz. nr [...], a pomimo to Starostwo wzywało go o odpisy z ksiąg, wieczystych, co jest obowiązkiem urzędu, a nie odwołującego. Zarzucił także, że wycenę określono na dzień 29 października 1998 r., a oględzin nieruchomości dokonano 3 listopada 2011 r. Podniósł, że żąda uczciwej zapłaty za bezprawnie zajęty 15 lat temu grunt. Zdaniem odwołującego wynagrodzenie powinno być ustalone po cenach, jakie obowiązują teraz. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 26 października 2012 r. znak: [...]: w pkt 1 utrzymał w mocy pkt I, III i IV zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 21 marca 2012 r. nr [...]; w pkt 2 uchylił pkt II zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 21 marca 2012 r. nr [...] i orzekł: o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z. D. s. L. i J., za udział 1/2 części (stanowiący w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H. C.) w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,03 ha położona w obr. Z. gm. G. obj. KW nr [...] wchodząca w skład drogi gminnej nr K [...], o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. C. c. L. i J. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,04 ha położona w obr. Z. gm. G. obj. Kw nr [...] wchodząca w skład drogi gminnej nr [...], a także za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,03 ha położona w obr. [...] gm. G. obj. Kw nr [...] wchodząca w skład drogi gminnej nr Kw [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące odmowy ustalenia odszkodowania za udział 1/2 części w działce ewidencyjnej nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisu art. 73 ustawy wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po spełnieniu następujących przesłanek: dana nieruchomość, która nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego, musi być zajęta pod pas drogi publicznej, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania musi wystąpić właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Brzmienie omawianego przepisu wskazuje, iż o ustalenie odszkodowania może ubiegać się wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Świadczy o tym chociażby fakt, iż ust. 1 oraz ust. 4 art. 73 są ze sobą ściśle związane, w związku z czym jeśli w ustępie 1 zawarto stwierdzenie "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności", zaś w ustępie 4 "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości", to wyraźnie można z tego wywnioskować, iż kwestia dotycząca posiadania prawa własności, odnosi się tutaj cały czas do daty 31 grudnia 1998 r. Jak jednoznacznie wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (odpisy z ksiąg wieczystych, umowa zniesienia współwłasności z dnia 4 stycznia 2008 r. Rep. [...], postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2006 r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2006 r. sygn. akt [...]), o ile działka ewidencyjna nr [...] (z której powstała zajęta pod drogę publiczną działka nr [...]), w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła w całości własność Z. D., o tyle działka ewidencyjna nr [...] (z której powstała zajęta pod drogę publiczną działka nr [...]), stanowiła w tej dacie współwłasność Z. D. oraz H. C. po 1/2 części. Dopiero bowiem w umowie zniesienia współwłasności z dnia 4 stycznia 2008 r. Rep. [...] osoby te uzgodniły, iż stanie się ona wyłączną własnością Z. D.. Tym samym nie ma wątpliwości, iż uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie za udział 1/2 części w prawie własności działki nr [...] przysługiwało także H. C.. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż warunkiem niezbędnym do skutecznego ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy było złożenie stosownego wniosku w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, iż w ww. okresie H. C. wniosku takiego nie składała. Nie można przy tym, zdaniem organu uznać, iż występując w dniu 6 września 2005 r. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania Z. D., działał nie tylko w swoim imieniu, ale także w imieniu H. C.. Wnioskodawca wskazał w nim bowiem wyraźnie, iż "proszę o wypłacenie mi! odszkodowania za zajęty grunt po drogę gminną z moich parcel nr [...], [...] i [...]". Dodatkowo w piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. stwierdził on, iż " w dniu 2005-09-06 złożyłem osobiście wniosek - prośbę o wypłacenie mi odszkodowania za zajęty grunt pod drogę i do tej pory go nie otrzymałem. Jeszcze raz uprzejmie proszę o wypłacenie mi odszkodowania ". Dopiero w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. Z. D. załączając podpisane w tym samym dniu przez H. C. pisemne pełnomocnictwo do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie oraz upoważnienie "do występowania w moim imieniu we wszystkich sprawach urzędowych", oświadczył, iż "przedmiotowym pełnomocnictwem zostałem upoważniony do reprezentowania mojej siostry w postępowaniu administracyjnym toczącym się, przed Starostą [...]". W opinii organu odwoławczego treść ww. dokumentów nie pozwala na przyjęcie, iż składając wspomniany wniosek z dnia 6 września 2005 r. Z. D. działał również w imieniu H.C.. Organ podkreślił, że pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony odpis. Obowiązany jest ujawnić, że działa w imieniu i na rzecz mocodawcy, w przeciwnym bowiem wypadku działania procesowe będą zaliczone jako dokonane w jego własnym imieniu. Tym samym Z. D. w treści składanego we wrześniu 2005 r. wniosku powinien był wskazać, iż działa również w imieniu drugiej osoby, przedstawiając przy tym uzyskane wcześniej pełnomocnictwo lub w tym zakresie wystąpić ewentualnie z odrębnym wnioskiem. Organ zaznaczył także, że pełnomocnictwo można byłoby uzupełnić nawet po przekroczeniu terminu ustawowego, pod warunkiem, że wskazaną czynność tj. złożenie wniosku w imieniu drugiej z osób uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie dokonano jednak w terminie. Oświadczenia złożone po przekroczeniu terminu ustawowego nie mogą zostać ocenione jako doprecyzowanie wniosku i nie wywołują skutków prawnych podobnie jak wsteczne udzielenie pełnomocnictwa do czynności, do wykonania której termin już upłynął. Dodatkowo Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ przyjmujący wniosek o odszkodowanie nie był zobowiązany do wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego, w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż jak wskazano powyżej, z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało, by Z. D. mógł występować ewentualnie w imieniu innej osoby. W tej sytuacji uznanie przez organy administracyjne oświadczenia tej osoby z dnia 23 listopada 2009 r., a także pełnomocnictwa udzielonego i przedstawionego dopiero w tej dacie, za wystarczające dowody na okoliczność, iż Z. D. występował również w imieniu H. C., mogłoby zostać zakwalifikowane jako próba obejścia prawa z uwagi na upływ ustawowego terminu do składania wniosków o odszkodowanie. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1135/10 wydanym w sprawie o analogicznym stanie faktycznym "oświadczenie (...) z dnia 13 lutego 2008 r., złożone na rozprawie administracyjnej wskazujące, że pismo (...) z 28 stycznia 2005 r. było złożone również w ich imieniu nie może być potraktowane jako uzupełnienie lub rozszerzenie wniosku z 28 stycznia 2005. Takie «udzielenie» lub «rozszerzenie» treści wniosku o pełnomocnictwo mogłoby być skuteczne jedynie wtedy, gdyby zostało złożone wraz z wnioskiem (...) o odszkodowanie lub w czasie toczącego się postępowania, lecz nie później niż do dnia 31 grudnia 2005 r. W innym wypadku roszczenie takie wygasa". W świetle zgromadzonego materiału dowodowego (w tym rozpatrywanego odwołania, w treści którego Z. D. wyraźnie wskazał, iż "od samego początku występowałem w sprawie sam gdyż byłem i jestem właścicielem tych działek"), Wojewoda [...] uznał, iż w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. H. C. nie występowała z omawianym wnioskiem, a więc jej żądanie zawarte w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. (czyli już po upływie omawianego ustawowego terminu), należało rozpatrzyć negatywnie. Jednocześnie jednak w ocenie Wojewody [...], sposób w jaki uczynił to organ I instancji (pkt II zaskarżonej decyzji) jest wadliwy, gdyż w sposób niepełny i nieprecyzyjny określono w nim przedmiot postępowania objęty tą częścią rozstrzygnięcia. We wniosku złożonym w dniu 23 listopada 2009 r. H. C., reprezentowana wówczas przez Z. D., nie wystąpiła tylko o ustalenie odszkodowania za udział w 1/2 cz. w prawie własności w działce ewidencyjnej nr [...], ale o ustalenie odszkodowania "za grunt zajęty pod drogę gminną" (w załączonym pełnomocnictwie z dnia 23 listopada 2009 r. konkretnie wskazano, iż chodzi o działki nr [...], [...] i [...]). Ponadto Wojewoda [...] zauważył, iż także wniosek Z. D. z dnia 6 września 2005 r. dotyczył "parceli nr [...], [...] i [...]". Wobec powyższego, w decyzji organu I instancji zabrakło także rozstrzygnięcia, co do tego wniosku Z. D. w zakresie udziału 1/2 części w prawie własności działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącego w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H. C.. Wobec powyższego, organ odwoławczy, orzekł w tym zakresie w pkt II niniejszej decyzji (uwzględniając wyżej wskazane okoliczności tj., iż H. C. nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, zaś Z. D. mógł się skutecznie ubiegać tylko udział 1/2 części w prawie własności działki nr [...]), celem doprowadzenia do stanu, w którym przedmiot rozstrzygnięcia pokrywa się z przedmiotem wniosków złożonych przez Z. D. i H. C.. Ponadto, jak podniósł Wojewoda [...], organ I instancji, winien mieć na uwadze, iż na skutek omawianych wniosków prowadzi on postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania także za działkę nr [...]. Wobec powyższego, w chwili gdy zostanie w tym przedmiocie wydana stosowna decyzja deklaratoryjna przez Wojewodę [...] (w chwili obecnej postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone) Starosta [...] winien rozpoznać złożone także w tym zakresie wnioski. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie i stanowiącego podstawę wysokości odszkodowania ustalonego przez Starostę [...] w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że również nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego w/w opinia z dnia 18 listopada 2011 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego B. M., została sporządzona w sposób nienaruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie posiada ona wad, których wystąpienie miałoby istotny wpływy na jej wynik, a tym samym oznaczałoby konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie autorka przedmiotowego operatu wskazała w uzasadnieniu swojej opinii przesłanki, na jakich oparła swoje ustalenia i określiła wartość przedmiotowej nieruchomości. Biegła dokonała wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w brzmieniu uwzględniającym zmianę wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. Nr 165, poz. 985) prawidłowo przyjmując do porównania (wobec faktu, iż zgodnie z obowiązującym w dniu 29 października 1998 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego wyceniane działki znajdowały się w całości w terenach oznaczonych symbolem: 25GD - drogi gminne) trzy "nieruchomości drogowe''. W opinii Wojewody [...] przyjęte do porównania nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej, zaś istniejące różnice w poszczególnych ich cechach zostały prawidłowo i zgodnie z zasadami logiki skorygowane poprzez naniesienie przez biegłą stosownych poprawek. Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu stwierdzenia, iż "Wynagrodzenie powinno być po cenach takich, jakie obowiązują teraz", organ odwoławczy wyjaśnił, że data 29 października 1998 r. jest punktem odniesienia jedynie dla określenia stanu nieruchomości wycenianej. Wartość tej nieruchomości winna być natomiast szacowana w oparciu o ceny aktualne, co też właśnie, wbrew twierdzeniom odwołującego, uczyniła biegła (dwie transakcje porównawcze pochodzące z roku 2011, zaś jedna z roku 2010). Za niezrozumiały, a w konsekwencji bezzasadny, w ocenie Wojewody uznać należy ponadto zarzut odwołującego, iż biegła zaniżyła wartość nieruchomości z uwagi na jej wąski i wydłużony kształt. Z treści operatu jednoznacznie przecież wynika, iż cecha "kształt działki" w ogóle nie została wzięta pod uwagę, jako cecha mająca wpływ na wartość nieruchomości (przyjęto atrybuty: "lokalizacja ogólna", "lokalizacja szczególna", "status drogi", "powierzchnia działki", "dostęp do infrastruktury", "sposób użytkowania"). Pozostałe podniesione w odwołaniu zarzuty do operatu szacunkowego ograniczają się w głównej mierze do polemiki z rzeczoznawcą majątkowym, odnośnie zasadności przyjęcia do porównania tych, a nie innych nieruchomości, co nie może zostać skutecznie zakwestionowane przez organ administracji publicznej (jako podmiot nie posiadający specjalistycznej wiedzy w tym zakresie), o ile pozostaje - jak w niniejszej wycenie - w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego sporządzony operat szacunkowy należało uznać za prawidłowy i przydatny dla potrzeb przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji dopuścić go jako dowód. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. D. zarzucił naruszenie art. 35, 7, 8, 9, 73, 79, 80 k.p.a., a także art. 5 k.c. oraz art. 84 § 2 k.p.c. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób nie naruszający prawa. W ocenie skarżącego wycena jego nieruchomości powinna być wyższa. Ponadto skarżący podniósł, że od samego początku występował o odszkodowanie, gdyż był właścicielem działek nr [...] i [...] (podzielonych na działkę nr [...] i nr [...]). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z treści art. 151 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wziął pod rozwagę z urzędu. Na wstępie wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem częściowego uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji było niepełne określenie przez Starostę [...] przedmiotu postępowania. Otóż Wojewoda [...] wskazał, że skarżący Z. D. we wniosku z dnia 6 września 2005 r. zwrócił się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę wskazując, iż chodzi mu o działki nr [...], [...] oraz nr [...]. Podobnie H. C. (reprezentowana przez Z. D.) we wniosku z dnia 23 listopada 2009 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania "za grunt zajęty pod drogę", co po doprecyzowaniu w treści załączonego pełnomocnictwa (z dnia 23 listopada 2009 r.) oznaczało ustalenie odszkodowania za działki nr [...], [...] oraz nr [...]. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że jak wynika z ustaleń organów (odpisów z ksiąg wieczystych) działka nr [...] (z której powstała następnie zajęta pod drogę działka nr [...]) stanowiła w całości własność skarżącego, zaś działka nr [...] (z której powstała zajęta pod drogę działka nr [...]) stanowiła współwłasność skarżącego oraz jego siostry H. C. po 1/2 części. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody [...], w wyrzeczeniu decyzji organu I instancji zabrakło rozstrzygnięcia, co do wniosku Z. D. w zakresie udziału 1/2 części w prawie własności działki nr [...] stanowiącego w dniu 31 grudnia 1998r. własność H. C., o czym organ odwoławczy orzekł w swojej decyzji, odmawiając ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za udział 1/2 części własności działki nr [...]. Ponadto organ odwoławczy, orzekając reformatorynie, orzekł także o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. C. za działkę nr [...] jak również o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. W cenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę organ odwoławczy orzekając w powyższy sposób naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. A. i J. B. (Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011 r.) wyrażony został pogląd, który Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Podobnie w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (Grzegorz Łaszczyca Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III) wskazano, że istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji..., s. 56; tenże, Polska jurysdykcja..., s. 193). Nieistnienie w k.p.a. zakazu uwzględniania tzw. nowości zmusza do ścisłego rozgraniczania sytuacji, w której wyłania się "nowa sprawa" i takich, które jej nie tworzą, ze względu na nieznaczne tylko naruszenie identyczności sprawy. Rozstrzygnięcie Wojewody w zakresie orzeczenia, co do działki nr [...], a także co do pozostałej części działki nr [...], wykracza poza zakres postępowania ukształtowany przez organ I instancji. Co do zasady organ odwoławczy słusznie sięgnął bezpośrednio do treści wniosku złożonego przez Z. D. oraz H. C., jednakże w rozpatrywanym przypadku, należy zauważyć, że kwestia ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz H. C. nie była w ogóle przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Przyjmując, iż w decyzji organu I instancji brakuje orzeczenia, co do odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz H. C. za działkę nr [...] oraz co do pozostałej części działki nr [...] na rzecz Z. D., organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji, a nie orzekać reformatoryjnie. Zakres postępowania w przedmiotowej sprawie wyznaczała bowiem treść decyzji Starosty z dnia 21 marca 2012r. znak: [...], a jak wskazano powyżej zakresu tego organ odwoławczy nie mógł zmienić. Przechodząc teraz do kwestii odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz H. C. wskazać należy, podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest art. 73 ustawy. Zgodnie z ustępem 1 przywołanego artykułu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z treścią art. 73 ust. 2 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Jak natomiast stanowi ust. 4 wspomnianego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponadto w art. 73 ust. 5 ustawy wskazano, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Jak wynika z przytoczonego powyżej art. 73 ust. 4 ustawy wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, jak wynika wprost z ustawy zakreślony został w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z akta sprawy wynika, że w ww. okresie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił Z. D.. Pełnomocnictwo od swojej siostry H. C. (będącej współwłaścicielką działki nr [...]) zostało dołączone dopiero w dniu 23 listopada 2009 r. Organy rozpoznające przedmiotową sprawę przyjęły zatem, iż prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zachowane tylko w przypadku Z. D.. Z treści wcześniejszych pism skarżącego (datowanych przed 31 grudnia 2005 r.) nie wynika bowiem by działał on także w imieniu swojej siostry. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela pogląd, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 453/10, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za uznaniem, że roszczenie w stosunku do skarżących nie wygasło przemawia charakter odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy, którego wykładni dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej wskazanym wyroku podjętym w składzie 7 sędziów (sygn. akt I OPS 3/09). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wypowiedział się, że w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 3 ustawy odszkodowanie należy się za odjęcie własności nieruchomości. W demokratycznym państwie prawa, celem jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 ustawy musiało być bowiem stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Podkreślono, że: "Niewątpliwie ustawodawca odroczył termin składania wniosków o wypłatę odszkodowania, dając uwłaszczonym podmiotom czas na ujawnienie swoich praw. Zasada równości wszystkich uczestników obrotu prawnego wymaga, aby w równym stopniu ponosili oni ryzyko i ciężary związane ze swoimi działaniami i posiadanymi prawami. Jednakże nie udało się uregulować tych zastałych stanów prawnych do końca 2005 r., bowiem decyzje wojewodów o przejęciu nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa w trybie art. 73 wydawane są do dnia dzisiejszego". Ponadto w uzasadnieniu cytowanego wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że do odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie ma zastosowania art. 209 kc, gdyż nie jest to roszczenie o charakterze cywilnym. Zadośćuczynienie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest bezpośrednio związane z prawem publicznym i ma postać żądania administracyjno-prawnego, dochodzonego wyłącznie na drodze administracyjnej. Na administracyjno-prawny charakter powyższego roszczenia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OPS 3/09 (System Informacji Prawniczej Lex, nr 534304), w którym wypowiedział się, że sprawa o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest sprawą administracyjną i oceniana jest na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną znajdują zastosowanie tryb i zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również zapewnienie stronom czynnego udziału w tym postępowaniu, a nie przepisy prawa cywilnego. Należy pamiętać, że stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podzielając zaprezentowany powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, iż złożenie w terminie wniosku przez Z. D. powoduje, iż roszczenie o ustalenie odszkodowania nie wygasło również w przypadku H. C., będącej współwłaścicielką działki nr [...]. Na końcu odnosząc się do zarzut skarżącego dotyczącego prawidłowości operatu szacunkowego, Sad stwierdza, iż nie jest on zasadny. Zdaniem Sądu sporządzony na potrzeby przedmiotowej sprawy operat spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał wyceny nieruchomości, właściwie przyjmując metodę szacowana nieruchomości (podejście porównawcze), a także prawidłowo dobierając nieruchomości podobne (nieruchomości drogowe). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wartość odszkodowania jest ustalana według stanu i wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie (mówi o tym art. 73 ust. 5 ustawy). Określenie stan nieruchomości obejmuje natomiast rodzaj nieruchomości, jej położenie, funkcję, sposób zagospodarowania i zabudowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei wartość nieruchomości, jak słusznie wskazał organ odwoławczy jest określa ustala w oparciu o ceny aktualne. W taki też sposób została określona wartość działek skarżącego. Na marginesie zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy skarżący podważa prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego powinien, na poparcie swoich zarzutów, zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat do którego organ musiałby się ustosunkować. Skarżący z tego uprawnienia nie skorzystała. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą uwzględnić wszystkie przedstawione powyżej uwagi.