II SA/Kr 65/24

Dnia 15 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2024 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 listopada 2023 roku, znak: SKO.PW/4171/74/2023 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz A. K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 listopada 2023 roku, znak: SKO.PW/4171/74/2023 stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 27 lipca 2023 r., znak: WOŚ.6331.2.2015.SS w sprawie odmowy zmiany decyzji z dnia 16 października 2017 r. znak: WOŚ.6331.2.2015.SS wydanej przez Prezydenta Miasta Tarnowa. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia 16 października 2017 r. znak: WOŚ.6331.2.2015.SS Prezydent Miasta Tarnowa nakazał R. T. i J. T. właścicielom działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T.: 1. Odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...], 2. Zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] w obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym, 3. Wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego. Powyższe miało zabezpieczać przed spływem wody opadowe na działki sąsiednie to jest działki nr [...] i nr [...] obr. [...] należące do A. K.. Następnie J. T. i R. T. wystąpili w dniu 28 lutego 2023 r. z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa znak: WOŚ.6331.2.2015.SS z dnia 16 października 2017 r. W toku przeprowadzonego postępowania w dniu 23 maja 2023 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, której celem było ustosunkowanie się strony postępowania - pani A. K. do wniosku państwa T. o zmianę decyzji oraz uznanie alternatywnie wykonanych urządzeń na działce nr [...] obr. [...] za równie skutecznie zabezpieczające działki A. K. przed spływem wód opadowych z działki nr [...] obr. [...]. Doprowadzenie do uzyskania zgodnego stanowiska stron w kwestii wykonanych przez państwa T. zbiorników retencyjnych miało w ocenie organu posłużyć do ugodowego zakończenia wieloletniego sporu. Ponadto przeprowadzono w dniu 28 czerwca 2023 roku oględziny urządzeń na działce nr [...] obr. [...] zabezpieczających przed spływem wody na działki nr [...] i [...] obr. [...] pani A. K.. Na oględzinach tych obecni pełnomocnicy stron sporu. Zakładany cel postępowania, czyli uzyskanie porozumienia lub zgody na zmianę decyzji przez strony sporu, nie został osiągnięty w związku z czym Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 27 lipca 2023 roku, znak: WOŚ.6331.2.2015.SS odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa znak: WOŚ.6331.2.2015.SS z dnia 16 października 2017 r. Powyższa decyzja została wysłana do stron, w tym do pełnomocnika A. K. na adres: T. K. Kancelaria Radcy Prawnego, ul. [...], [...]. W dniu 4 sierpnia 2023 r. korespondencja została awizowana, a następnie wróciła do nadawcy z adnotacją: Adresat wyprowadził się bez podania adresu. W dniu 13 września 2023 r. do organu I instancji wpłynęło podanie A. K. reprezentowanej przez pełnomocnika - radcę prawnego T. K., w którym wniesiono o "prawidłowe" doręczenie decyzji z dnia 27 lipca 2023 r. wskazując, iż decyzja została wysłana na nieaktualny adres Kancelarii pełnomocnika i nie została wysłana do A. K.. Po doręczeniu odpisu decyzji z dnia 27 lipca 2023 r., na nowy adres kancelarii, Pełnomocnik wniósł w imieniu A. K. odwołanie. W odwołaniu wskazał m.in., że nie był pełnomocnikiem w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji, a taki status uzyskał dopiero 13 września 2023 r. przedkładając pełnomocnictwo wraz ze wzmiankowanym pismem o doręczenie decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 roku, znak: SKO.PW/4171/74/2023 stwierdziło uchybienie we wniesieniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 27 lipca 2023 r. W uzasadnieniu wskazano, że Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 27 lipca 2023 r., doręczona została w trybie doręczenia zastępczego w dniu 18 sierpnia 2023 r. Jak wyżej wskazano, w dniu 4 sierpnia 2023 r. przesyłka zawierająca decyzję została awizowana i nie podjęto jej w wyznaczonym terminie. Od dnia 19 sierpnia 2023 r., powinien być liczony termin do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął z dniem 1 września 2023 r. (piątek - dzień roboczy). Odwołanie wniesione zostało zatem po terminie. Reasumując powyższe rozważania, skoro odwołanie wniesione zostało po terminie, należało stwierdzić uchybienie terminu do dokonania tej czynności. Dodać trzeba, że nieprawdą jest stwierdzenie, iż radca prawny T. K. nie był pełnomocnikiem A. K. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji. Poza tym, iż osobiście odbierał korespondencję przesyłaną w związku z tym postępowaniem (za wyjątkiem decyzji z dnia 27 lipca 2023 r), to nawet uczestniczył jako pełnomocnik w rozprawie administracyjnej w dniu 10 maja 2023 r. Nie sposób też czynić zarzutów organowi I instancji, że wysłał korespondencję na adres: ul. [...] w T., zamiast na zmieniony adres kancelarii, skoro Pełnomocnik nie powiadomił organu o zmianie adresu kancelarii. Wysłanie na adres dotychczasowy jest skuteczne (por. art. 41 § 2 Kpa). Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. K., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 33 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym może być udzielone w sposób dorozumiany, podczas gdy wskazany przepis wymaga literalnie, aby pełnomocnictwo było udzielone pisemnie lub ustnie do protokołu, 2) art. 40 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż strona ustanowiła pełnomocnika, któremu należało doręczyć decyzję administracyjną, podczas gdy postępowanie o zamianę ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a., jest rodzajowo nowym postępowaniem administracyjnym, do którego należy przedłożyć ponownie dokument pełnomocnictwa, 3) art. 41 § 1 k.p.a., przy założeniu, że A. K. udzieliła skutecznie pełnomocnictwa do postępowania o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, poprzez błędne uznanie, iż pełnomocnik miał obowiązek zawiadomić o zmianie swojego adresu, podczas gdy pełnomocnik w ramach postępowania o zmianę decyzji nie zgłosił nigdy adresu ul. [...], [...], więc nie miał on też obowiązku zawiadomienia o jego zmianie. Ze względu na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W myśl natomiast art. 34 K.p.a. § 1. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. § 2. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. § 2a. (uchylony). § 3. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. § 3a. (uchylony). § 4. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Z przytoczonych powyżej przepisów, że pełnomocnictwo może być udzielone na piśmie lub ustnie w drodze oświadczenia strony wciągniętego do protokołu. Ustna forma udzielenia pełnomocnictwa może zatem dotyczyć wyłącznie spraw będących w toku. Pełnomocnictwo udzielone na piśmie powinno być natomiast podpisane przez stronę. Za stronę, która nie może się podpisać, pełnomocnictwo podpisuje osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała (art. 90 k.p.c.). Skoro pełnomocnictwo musi być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, to przyjąć należy, że musi być ono wyraźne, co oznacza, że co do zasady pełnomocnictwo nie może być dorozumiane. Wyjątkiem w tym zakresie jest możliwość przyjęcia pełnomocnictwa dorozumianego jedynie w sprawach mniejszej wagi, co wynika z art. 33 § 4 K.p.a. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przyjęcie takiego dorozumianego pełnomocnictwa jest dopuszczalne jedynie w szczególnych przypadkach (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 maja 2019 roku, sygn. II OSK 1727/17). Takim przypadkiem nie jest jednak sytuacja, która miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Przede wszystkim nie sposób uznać, aby sprawa, której przedmiotem jest zmiana decyzji dotyczącej stosunków wodnych na zasadzie at. 155 K.p.a. była sprawą małej wagi. Ponadto bynajmniej pełnomocnikiem strony (A. K.) nie jest członek najbliższej rodziny lub jej domownik. Trudno również w realiach tej sprawy uznać, aby nie było wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia radcy prawnego T. K. do występowania w imieniu strony. Trzeba wskazać, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu 10 maja 2023 roku, na której był obecny radca prawny T. K. nie było A. K.. Nie mogła ona zatem złożyć pełnomocnictwa do protokołu. Samo natomiast oświadczenie radcy prawnego T. K., że reprezentuje A. K., bez przedłożenia stosownego dokumentu nie stanowi jeszcze o tym, czy jest on umocowany do działania w jej imieniu. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej organ zawiadomił radcę prawnego T. K. pomimo, że nie dysponował pełnomocnictwem, udzielonym radcy prawnemu T. K.. Jednocześnie organ nie zawiadomił terminie i miejscu rozprawy administracyjnej A. K. (k. 6 a.a. I instancji). Powyższe było najpewniej spowodowane tym, że radca prawny T. K. był pełnomocnikiem A. K. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 16 października 2017 r. znak: WOŚ.6331.2.2015.SS. Okoliczność jednak, że radca prawny T. K. był pełnomocnikiem A. K. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 16 października 2017 r. znak: WOŚ.6331.2.2015.SS nie oznacza, że jest on również umocowany do działania w imieniu A. K. również w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana wydanej uprzednio decyzji. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym powinno być udzielone na piśmie. Zatem w braku dołączenia takiego pełnomocnictwa i w braku oświadczenia podpisującego wniosek o działaniu w imieniu innej osoby, organ administracji nie może domniemywać, że określona osoba działa jako pełnomocnik. Nie ma też podstaw prawnych do tego, aby organ wobec nieprzedłożenia mu pełnomocnictwa z urzędu prowadził ustalenia, czy określona osoba jest pełnomocnikiem określonej osoby. W tym zakresie stanowisko organu I instancji, który przyjmował, że radca prawny T. K. był pełnomocnikiem A. K. były nieprawidłowe. Nie ma w tym zakresie istotnego znaczenia okoliczność, że brał on udział w rozprawie administracyjnej oraz że odebrał w toku postępowania dwa razy kierowaną do niego przesyłkę. Organ jest bowiem zobligowany do jednoznacznego zweryfikowania, czy dana osoba jest pełnomocnikiem w określonej sprawie i jaki jest jej zakres umocowania. Przyjmowanie natomiast domniemania pełnomocnictwa może mieć miejsce wyjątkowo w sytuacjach, o których mowa w art. 33 § 4 K.p.a., który to jednak przepis nie może mieć zastosowania w realiach tej sprawy. Odnosząc się natomiast do kwestii doręczenia radcy prawnemu T. K. decyzji z dnia 27 lipca 2023 roku, to trzeba wskazać, że w aktach sprawy nie znajduje się dowód wysłania do niego powyższej decyzji. W aktach znajduje się jedynie podpisana przez pracownika Urzędu Miasta Tarnowa tabelka stanowiąca wyciąg z ewidencji doręczeń w dniu 3 sierpnia 2023 roku (k. 14a a.a. I instancji). Nie wpisano jednak do niej numeru nadawczego przesyłki, która miała być kierowana do radcy prawnego T. K.. Tym samym w świetle akt sprawy nie sposób uznać, aby w ogóle doręczono decyzję radcy prawnemu T. K. (abstrahując już nawet od zagadnienia jego umocowania do działania w imieniu A. K. w tej sprawie). Powyższe jednak nie wyczerpuje wszystkich zagadnień związanych z umocowaniem radcy prawnego T. K.. Ponieważ za pismem z dnia 13 września 2023 roku złożone zostało do akt pełnomocnictwo, które upoważniało radcę prawnego T. K. do działania w imieniu A. K. w toku całego postępowania. Powyższe nie mogło jednak sanować opisanej powyżej wadliwości doręczenia radcy prawnemu T. K. decyzji z dnia 27 lipca 2023 roku. Trzeba też zaznaczyć, że organ doręczył następnie za pismem z dnia 15 września 2023 roku kserokopię decyzji z dnia 27 lipca 2023 roku pełnomocnikowi A. K. – radcy prawnemu T. K.. W świetle akt sprawy, należy uznać, że było to pierwsze prawidłowe doręczenie decyzji A. K.. W związku z tym przyjąć należy, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 27 lipca 2023 r., znak: WOŚ.6331.2.2015.SS w sprawie odmowy zmiany decyzji z dnia 16 października 2017 r. znak: WOŚ.6331.2.2015.SS wydanej przez Prezydenta Miasta Tarnowa zostało wniesione w terminie. Ze względu na powyższe na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł wraz z opłatą 17 zł od pełnomocnictwa.