II SA/Kr 650/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 3 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Krakowski postanowieniem z 17.09.2012 r., na podstawie art. 264 § 1 i § 2 kpa zobowiązał Miasto Kraków do zwrotu Starostwu Powiatowemu w Krakowie kwoty 159,90 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z 27.05.2013 r., znak: [....] orzekającą: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki [....] z siedzibą w W. , w wysokości 35 680,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0081 ha, obr. [....] jedn.ewid. [....] , m. K. , objętą księgą wieczystą [....] , przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta Kraków - miasta na prawach powiatu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 3/09 z 27.02.2009 r. znak: AU-02-1-EŁY.5550-35/08 o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "Budowa ciągu drogowego ulic Grota-Roweckiego - Bobrzyńskiego oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu UJ w Krakowie z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną", utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 05.06.2009 r., nr WI. IV. 5 349-4-09; w punkcie 2 o wypłacie ustalonego odszkodowania w całości na rzecz spółki [....] z siedzibą w W. ; w punkcie 3 o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Miasta Kraków – miasta na prawach powiatu, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa; w punkcie 4 o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania. Organ l instancji w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Wobec tego, w toku przedmiotowego postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Wartość ta stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 7 pkt 2 umowy nr GN-ZP-3/1/ cz. II z 21.03.2012r. za wykonanie operatu wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 159,90 zł. Miasto Kraków wniosło zażalenie na ww. postanowienie, odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wyłączających możliwość obciążenia gminy w takim przypadku kosztami postępowania, cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14.12.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.06.2011 r., sygn. akt l OSK 1616/10. Postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 03.03.2014 r., nr WS-VI.7570.1.114.2012.KP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Art. 3 ust. 2 ustawy z 16.122005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Dalej Wojewoda Małopolski przytoczył stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 10.06.2011 r., sygn. akt l OSK 1246/10. Miasto Kraków, reprezentowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego, żądając uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu l instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: -przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 16.12.2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego; - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie że na stronie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.06.2011 r, sygn. akt l OSK 1616/10 oraz w wyroku z 15.05.2011 r, l OSK 1546/10. Strona skarżąca wskazała, że organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowania, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, wobec czego brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jak również art. 263 oraz art. 264 Kpa poprzez obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu są kosztami, którymi można obciążyć stronę skarżącą czy też koszty te ponosi organ, który ustala odszkodowanie w trybie ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 2008, nr 193, poz. 1194 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 10.04. 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - stają się z mocy prawa: 1. własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2. własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednie przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Należy podkreślić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ww. ustawy z 10.04.2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy w przedmiotowej sprawie było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy. Art. 130 ust. 2 ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to także zgodne z normą z art. 84 § 1 kpa, który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W związku z powyższym należy rozważyć sporną w niniejszej kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych ze sporządzeniem przedmiotowego operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, . Rozważając tę kwestię trzeba wskazać na treść art. 262 § 1 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1. wynikły z winy strony, 2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 kpa wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż koszty nie zostały poniesione wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub " na żądanie" strony postępowania. Tylko w sytuacji gdy któraś z ww. przesłanek zachodzi – możliwe będzie obciążenie kosztami postępowania stronę lub strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków określa art. 77 § 1 kpa. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 kpa). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 §1 kpa, powinna być wąska, ponieważ omawiana regulacja stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008, s. 578). Przytoczony art. 262 § 1 kpa ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji. Brakuje jednak regulacji wskazującej przy pomocy jakich narzędzi należy rozgraniczyć te koszty, w tym koszty które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Trzeba podkreślić, że art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta zostaje sprecyzowana w treści art. 77 § 1 kpa. Z treści obu ww. przepisów wynika zatem, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepisy działu IX kpa wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych nałożonych na organ (art. 7, 77 § 1 kpa). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy nie jest zatem kosztem poniesionym w interesie strony – w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania normy z art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którą Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu, a nie stron postępowania. Nie ma znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny – gmina. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 kpa nie ma do niej zastosowania, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta Kraków . Nie zostały także poniesione na jej żądanie – w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów obciążał organ prowadzący postępowanie na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 10.04. 2003 r. o szczególnych oraz art. 84 § 1, art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt. 2 kpa. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy wnioskodawcy, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wywłaszczenie dokonywane w tym trybie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ww. ustawy 10. 04.2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Odstępstwo od ww. przepisów kpa, byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji, wyłączającej postanowienia art. 262 §1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10.04. 2003 r. Nie stanowi jej zwłaszcza przepis z art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r., który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z art. 13 ust. 2 cyt. ustawy właściwy zarządca drogi może nabyć w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa , województwa, powiatu lub gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ( gdy własność przechodzi z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest cześć nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, tej części nieruchomości. Mając na uwadze treść art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy, odnoszące się do nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W ramach tego ekwiwalentu nie mieszczą się jednak koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04. 2003 r. ma charakter regulacji materialno-prawnej, związanej z realizacją zadań publiczno-prawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Przepis z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy nie może być zatem potraktowany jako lex specialis w stosunku do zasad i reguł określonych w kpa. Nadto należy zauważyć, że stanowisko organów I i II instancji zaprezentowane w przedmiotowych postanowieniach odpowiednio Starosty Krakowskiego z 17. 09. 2012 r. i Wojewody Małopolskiego z 3. 03. 2014 r. prowadzi w konsekwencji do obciążenia kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania, podczas gdy należy mieć na uwadze, że wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, w tym przypadku Miasta Kraków – miasta na prawach powiatu. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy obu instancji w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go postanowieniu organu I instancji, że strona postępowania administracyjnego – Miasto Kraków – miasto na prawach powiatu jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10. 04. 2003 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który Starosta Krakowski podjął decyzję z 27. 05. 2013 r. znak: GN.III.683.3.127.2011.KE o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki [....] z siedzibą w W. , w wysokości 35 680,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0081 ha, obr. [....] jedn.ewid. [....] , m. K. , objętą księgą wieczystą [....] , przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta Kraków - miasta na prawach powiatu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 3/09 z 27.02.2009 r. znak: AU-02-1-EŁY.5550-35/08 o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "Budowa ciągu drogowego ulic Grota-Roweckiego - Bobrzyńskiego oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu UJ w Krakowie z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną", utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 05.06.2009 r., nr WI. IV. 5 349-4-09 - jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ww. ustawy, a zatem stanowi naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało, w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. określono, za zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.