II SA/Kr 652/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarbu Państwa kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem wpisu od uiszczenia którego skarżąca była zwolniona. W dniu 8.02.2004r. S.B. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa budynku gospodarczo-garażowego na samochód dostawczy i sprzęt rolny na działce nr "1" w Z. W trakcie postępowania I-instancyjnego sporządzono analizę tekstową i graficzną na potrzeby wydania tej decyzji. Analiza tekstowa określa linię zabudowy, wysokość budynku, ilość kondygnacji, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu, wielkość powierzchni zabudowy. Analiza graficzna nie określała granic przyjętych do tejże analizy (akta administracyjne sprawy, karta nr 5). W trakcie postępowania sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy, podpisany na pierwszej stronie przez urbanistę (akta administracyjne sprawy, karta nr 10). Projekt ten uzgodniono z zarządem Województwa, Starostą Powiatu T. oraz Wojewodą [...]. Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...].06.2004r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr "1" we wsi Z. oraz rozbudowa wewnętrznej instalacji elektrycznej na działach nr "2", "3" we wsi Z. Na tą decyzję K.P. wniosła odwołanie do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., które decyzją z [...].10.2004r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I-instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że powodem uchylenia decyzji I-instancyjnej jest brak analizy cech zabudowy na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną, co narusza § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające, organ I-instancji sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną (akta administracyjne sprawy, karta nr 31). Część graficzna tej analizy obejmuje obszar zbliżony do okręgu, o odległości mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (akta administracyjne sprawy, karta nr 32). Z załącznika graficznego tej analizy nie wynika, aby sporządził go urbanista lub architekt. Wójt Gminy T. przekazał pismem z dnia 17.11.2004 r. do uzgodnienia organom w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek dotyczący możliwości lokalizacji budowy budynku gospodarczo-garażowego z przyłączem energetycznym na działce nr "1" i "3" w miejscowości Z. z dołączoną kopią mapy zasadniczej (akta administracyjne sprawy, karta nr 35). Ten wniosek w listopadzie i grudniu 2004r. uzgodnił Starosta Powiatu T., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Wojewoda. Na tej podstawie urbanista B.K. w 2005r. sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy, po czym dnia 6.01.2005r. Wójt Gminy T. wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr "1" we wsi Z. oraz rozbudowie wewnętrznej instalacji elektrycznej na działach nr "2" i nr "3" we wsi Z. W decyzji tej ustalono następujące warunki i wymagania w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: szerokość drogi w liniach rozgraniczających – istniejąca; określono nieprzekraczalną linie zabudowy na 10 metrów od działki nr "4"; wysokość zabudowy – do 7 metrów i jedna kondygnacja nadziemna; gabaryty budynku – 8 na 12 metrów; kąt nachylenia dachu – ok. 20º-45º, dach dwu lub wielospadowy o symetrycznych spadkach; szerokość elewacji frontowej – do 12 metrów; wysokość krawędzi okapu elewacji frontowej – od 2,8 metra do 4 metrów; nakazano zharmonizowanie architektury budynku z istniejącą zabudową lokalną oraz zagospodarowanie terenu wolnego urządzeniami komunikacji i zielenią urządzoną. Powierzchnię zabudowy określono do 30 % powierzchni działki a dojazd wskazano z istniejącej drogi gminnej (ul. S.). Zawarto również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz wymagania w zakresie obsługi infrastruktury technicznej. Załącznikiem do tej decyzji jest mapa z zaznaczonym terenem inwestycji i linią zabudowy. Od tej decyzji odwołanie wniosła K.P., ale pismo to nie zachowane zostało w aktach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].03.2005r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że na przedmiotowych działkach nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu. Ze sporządzonej analizy wynika, że działka nr "1" jest niezabudowana, a na działce nr "3" znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy. Rodzaj i funkcja zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy nie będzie odbiegać od dominujących na tym terenie. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Odnosząc się do wniosków odwołującej wyjaśniono, że nie ma możliwości dowolnej zmiany ustalonych warunków zabudowy celem budowy warsztatu ślusarskiego, bo warunki zawarte w zaskarżonej odwołaniem decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Właściciel budynku nie może samowolnie zmieniać jego przeznaczenia. Wskazano, że wprawdzie teren inwestycji nie jest wyłączony z użytkowania rolniczego, ale ma to znaczenie jedynie z punktu widzenia ewidencji gruntów. Przeznaczenie danego terenu do zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że grunt ten stanowi użytek rolny ma znaczenie w kolejnym etapie postępowania, kiedy zaistnieje konieczność wyłączenia go z produkcji rolnej. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym teren ten był kwalifikowany jako MN – teren zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej oraz usług o uciążliwości nie przekraczających granic lokalizacji i to przeznaczenie, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwia realizację inwestycji nie związanej z rolnictwem. Ponadto, co podniósł organ odwoławczy, decyzja została uzgodniona z właściwymi organami. Decyzję tą doręczono K.P. w dniu 10.04.2005r., która dnia 25.04.2005r. wniosła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że S.B. zamierza wybudować halę produkcyjną, a nie garaż i to w odległości ok. 10 metrów od granicy z działką skarżącej. Skarżąca wskazała, że już w 1998r. sąsiad zamierzał wybudować warsztat ślusarsko-spawalniczy, ale nie uzyskał od niej zgody. Działka nr "1" znajduje się w środku obszaru stanowiącego mieszkalnictwo jednorodzinne. W 1999r. inwestor zamierzał wybudować zakład usługowy-gastronomiczny, na który skarżąca również nie wyraziła zgody. Rozmiary budynku nazwanego gospodarczo-garażowym są identyczne z tymi, których budowę zamierzał realizować S.B. poprzednio. Rozmiary 8 na 12 metrów pozwalają na uznanie, że nie będzie to garaż, ale hala produkcyjna, zwłaszcza że inwestor zamierza podłączyć linię energetyczną wysokiego napięcia. W skardze podniesiono, że skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie wyrażała zgody na przedmiotową inwestycję. Dla skarżącej nie jest zrozumiałe, dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraża zgodę na budowę, przez co narusza prawa sąsiadów zamierzonej inwestycji. Ponadto wskazano, że S.B. jest producentem garaży blaszanych i innych konstrukcji i ten garaż będzie służył jako hala produkcyjna. Skarżąca wyraziła również obawę, że jeżeli inwestor wybuduje ten budynek, to nikt później nie sprawdzi jego faktycznego wykorzystywania. W skardze wskazano, że zaskarżona decyzja narusza prawo sąsiedzkie, uregulowane w art. art. 144, 145 i 222 Kodeksu cywilnego. Podniesiono, że inny sąsiad w 1993r. wybudował garaż, w którym później prowadził działalność galwanizacyjną i dopiero skutkiem wyroku sądu administracyjnego działalność ta została zakończona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało wyznaczone na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podniesiono, że zaskarżona decyzja nie pozwala na zamianę przeznaczenia budynku garażowo-gospodarczego na warsztat ślusarski. Na rozprawie skarżąca podtrzymała swoje żądanie zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca K.P. w dniu 25 kwietnia 2005r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005r., doręczoną skarżącej 10 kwietnia 2005r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. W niniejszej sprawie organy instancji prowadziły postępowanie w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". Prowadząc postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia warunków zabudowy - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - organ I instancji zobowiązany był przede wszystkim prawidłowo sporządzić analizę urbanistyczno-architektoniczną planowanej inwestycji w odniesieniu do następujących jej parametrów: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do wysokości gzymsu lub attyki) oraz geometrii dachu (kątu nachylenia dachu, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych). Obowiązek ten wynika wprost z art. 61 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. W tej sprawie nie sporządzono prawidłowej analizy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. W tej sprawie część graficzna analizy zakreśla obszar mniejszy niż 3-krotna szerokość frontu działki nr "1" w Z. Ponieważ przedmiotowa działka stanowi prostokąt stąd nawet przyjęcie, że szerokość frontu ww. działki obejmuje krótszy z jego boków, to i tak zakreślono zbyt mały obszar objęty analizą. Ponadto, stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki przeprowadzonej analizy obligatoryjnie zawierają część tekstową i graficzną i obie te części stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Stąd oba te załączniki muszą być podpisane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ stanowią one integralną jej część w formie załączników. W tej sprawie załącznik graficzny nie został podpisany przez Wójta Gminy T. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sama treść tekstowa sporządzonej w tej sprawie analizy, która w całości stała się częścią decyzji organu I-instancji, zawiera elementy wykraczające poza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z przepisów ww. rozporządzenia nie nakłada na organ wydający w takich sprawach decyzji obowiązku określenia szerokości drogi w liniach rozgraniczających; ilości kondygnacji projektowanego budynku; gabarytów budynku, a także nakazu zharmonizowania architektury budynku z istniejącą zabudową lokalną oraz zagospodarowania terenu wolnego urządzeniami komunikacji i zielenią urządzoną. Ustalając zakres analizy urbanistyczno-architektonicznej organy administracji nie mogą dowolnie określać parametrów (wskaźników) przyszłej zabudowy. Po to właściwy minister wydał stosownie rozporządzenie, aby w każdym przypadku ustalania warunków zabudowy organy kierowały się ujednoliconym zakresem wyznaczania tych wskaźników. Dodatkowe parametry, takie jak rozmiary budynku czy też nakaz zagospodarowania terenu urządzeniami komunikacyjnymi nie znajduje żadnego uzasadnienia w ww. rozporządzeniu. Organ I-instancji prowadząc postępowanie naruszył art. 53 ust. 4 pkt 6, 9 i 10 u.p.z.p. Zgodnie z powołanymi przepisami w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po jej uzgodnieniu z wymienionymi w art. 53 ust. 4 organach. W tej sprawie Wójt Gminy T. nie przekazał żadnemu z wskazanych organów uzgadniających projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym nie nastąpiło uzgodnienie organów co do treści proponowanego rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie. Brak zaś uzgodnień stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Ponadto organy administracji naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym artykułem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a wśród nich jest również obowiązek wykazania przez wnioskodawcę, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Wnioskodawca nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego, że uzbrojenie tego terenu w sieć energii elektrycznej jest wystarczające do tego zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że nie można uzależniać wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od zgody sąsiada nieruchomości objętej tym wnioskiem. Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Obawa skarżącej, że wnioskodawca jedynie pozornie zamierza uzyskać warunki zabudowy na budowę budynku gospodarczo-garażowego, a w istocie zamierza wybudować halę produkcyjną na tym etapie postępowania nie ma znaczenia. Organy administracji nie mogły bowiem ustalać innego zamierzenia inwestycyjnego poza tym, jakie wskazał sam wnioskodawca. Należy wyjaśnić, że zmiana sposobu użytkowania budynku jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie jest również możliwa samowolna zmiana przez inwestora sposobu użytkowania już wybudowanego budynku. Należy również wyjaśnić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest dopiero podstawą do ubiegania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto w trybie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie warunków zabudowy organy administracji nie mają kompetencji do stosowania art. 144, 145 i innych Kodeksu cywilnego. Ochrona prawa własności, regulowana przepisami prawa cywilnego, ma miejsce w postępowaniu przed sądem cywilnym, a nie organem administracji. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt b i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono istnienie przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6, 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) polegającej na wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia z innymi organami, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §§ 3 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien przede wszystkim zażądać od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy celem uzyskania wymaganej prawem treści tego wniosku, prawidłowo sporządzić analizę urbanistyczno-architektoniczną stosownie do obowiązujących przepisów oraz dokonać prawidłowego uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 222 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku braku uiszczenia należnej opłaty sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji ma obowiązek ściągnięcia tej opłaty od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. Z treści wydanego w tej sprawie wyroku wynika, że stroną zobowiązaną do poniesienia kosztów sadowych winno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.