II SA/Kr 655/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2008 r. sprawy ze skargi B.G. i J.G. na decyzję Wojewody z dnia [ ] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...].04.2001 r. nr [...] znak: [...] Zastępca Wójta Gminy - działając z upoważnienia Starosty Powiatu [...] - zmienił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...].08.2000 r. nr [...] znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym [...], przyłączami i wewnętrznymi instalacjami, wydaną dla M. K., zlokalizowanego na działce nr [...] w W. ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny w miejsce zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego. Zmianie uległa lokalizacja budynku na działce. Postanowieniem z dnia [...].05.2001 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją z dnia [...].04.2001 r. nr [...]. Po rozpoznaniu sprawy Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...].04.2006 r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...].04.2001 r. nr [...]. W wyniku odwołania złożonego przez B. i J. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2006 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...].12.2006 r. Starosta Powiatu [...] wydał decyzję znak [...], w której: – stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].04.2001 r. nr [...] znak [...] - zmieniająca decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...].08.2000 r. znak: [...] wydaną dla M. K. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym [...], przyłączami i wewnętrznymi instalacjami, zlokalizowanego na działce nr [...] w W. poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - została wydana z naruszeniem prawa, – odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powodem zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego była zmiana lokalizacji budynku na działce nr [...] i usytuowanie go w granicy działek nr [...] i [...] oraz przesunięcie o 5 m w kierunku północnym. Zlokalizowanie w granicy działki spowodowało przybliżenie się do istniejącej służebności na działce nr [...]. Status strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom działek sąsiadujących z działką nr [...] oraz właścicielom działek, którzy posiadali służebność przechodu, przejazdu i przegonu południowym i wschodnim krańcem działki nr [...]. Jako strony postępowania zostali uznani właściciele działki nr [...] tj. S. i K. K. oraz działki nr [...] tj. B. i E. D. Za strony nie zostali uznani właściciele działek sąsiadujących tj. działki nr [...], [...] i [...] oraz właściciele działek, którzy posiadali prawo służebności przez działkę nr [...]. Ponieważ bez własnej winy nie brali oni udziału w tym postępowaniu, w którym występować powinni, organ I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto przedmiotowa zmiana pozwolenia na budowę z dnia [...].04.2001 r. została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której termin ważności został określony do dnia 10.02.2001 r. Przepis art. 36a ust 3 prawa budowlanego stanowi, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Art. 32 tejże stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę został złożony przez Inwestora w dniu [...].04.2001 r., a więc w okresie gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy straciła swoją ważność. W ten sposób naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego. Powyższe rozważania doprowadziły organ I instancji do wniosku, że decyzja nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...].04.2001 r. znak: [...] wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazano, że organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy zaistniały przyczyny podane w art. 145 §1 k.p.a., ale także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności o jakich mowa w art. 146 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 3 - 8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Określając początek biegu wskazanego w nim terminu omawiany przepis posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji". Nie uzależnia zatem rozpoczęcia biegu tego terminu od tego, czy decyzja doręczona została wszystkim stronom. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 k.p.a. nie ma wpływu na rozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].04.2001 r. znak: [...], jak wynika to ze zwrotnych potwierdzeń jej odbioru, została doręczona pełnomocnikowi M. B. – K. w dniu [...].04.2001 r., natomiast E. i B. D. oraz M. i E. K. otrzymali ją w dniu 27.04.2001 r. Przedmiotowa decyzja wpłynęła do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...].05.2001 r., a do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].05.2001 r. Tak więc okres pięciu lat, o którym mowa w art. 146 §1, a w którym można było uchylić wydaną decyzję, upłynął w dniu [...] maja 2006 r. Z tym dniem przedawniła się więc możliwość uchylenia omawianej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].04.2001 r. znak: [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego z przydomowym krytym basenem zlokalizowanego na działce nr [..] w W. Od powyższej decyzji odwołali się B. i J. G., zarzucając jej rażące naruszenie art. 146 §1 k.p.a. i domagając się jej uchylenia przez organ II instancji. Wskazali, że decyzja z dnia [...].04.2001 r. nr [...], będąca przedmiotem rozważań, nie ma waloru ostateczności, bowiem nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, w tym B. i J. G. oraz S. N. Pominięcie tych osób w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2006 r., wydany po rozpatrzeniu skargi A. N., gdzie wskazano, iż ta osoba, podobnie jak i inne osoby, posiada przymiot strony postępowania. Z tych przyczyn Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność podjęcia konkretnych czynności w zakresie przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego według wymogów art. 151 k.p.a., a czego organ I-szej instancji nie wykonał. Skarżący wskazali również, że postępowanie w sprawie wznowienia było zawieszone od dnia [...].06.2003 r., co powoduje zawieszenie biegu wszelkich terminów określonych w k.p.a., w tym również terminu, o którym mowa w art. 146 k.p.a. Ponadto w odwołaniu wskazano, że Wojewoda wydając decyzję z dnia[...].09.2006 r. "nie zauważył z urzędu", iż upłynął okres 5 lat, o którym mowa w art. 146 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty Powiatu [...] zarówno co do spełnienia przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i co do upływu pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 146 k.p.a., wykluczającego uchylenie decyzji. W związku z tym Wojewoda [...] uznał, że mimo, że zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, nie jest możliwe uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...]. Ustosunkowując się natomiast do kwestii podnoszonej w odwołaniu dotyczącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. organ odwoławczy wyjaśnił, iż wyrok ten dotyczył skargi z wniosku A. N., natomiast przedmiotem rozpatrywania jest sprawa odwołania B. i J. G. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i J. G. zarzucając jej naruszenie 1) art. 103 k.p.a. w ten sposób, że przy obliczaniu terminu określonego w art. 146 k.p.a. wliczono okres zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] lutego 2005 r. pomimo, że regulacja określona w art. 103 k.p.a. powoduje wstrzymanie biegów terminów przewidzianych w tym kodeksie, nie wyłączając określonych w art. 146 § 1 k.p.a., 2) art. 140 w związku z art. 107, art. 7, art. 8, i 12 k.p.a., w ten sposób, że odwołanie B. i J. G. nie zostało rozpatrzone wnikliwie , a w szczególności nie ustosunkowano się i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu, a w szczególności określonych w pkt. 3-cim tj. naruszenia art. 103 k.p.a. w sposób w nim przedstawiony . Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że art. 103 k.p.a. dotyczy terminów procesowych, a nie terminów materialnoprawnych, do których zalicza się także termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Zarzut braku rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania jest również bezzasadny, ponieważ upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. spowodował, że szczegółowe badanie podnoszonych zarzutów było zbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej oceny prawnej stwierdzonych w sprawie okoliczności. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania. Należy podzielić ustalenie, że B. i J. G. mieli przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].04.2001 r. nr [...] znak: [...]. Decyzja ta zmieniała wydane wcześniej pozwolenie na budowę, zezwalając na przesunięcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] o 5 m w kierunku północnym i usytuowanie go w granicy działek nr [...] oraz [...]. Nowa lokalizacja spowodowała zbliżenie budynku do istniejącej służebności przechodu, przejazdu i przegonu na działce nr [...], która przysługiwała skarżącym. Z tego względu mieli oni interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a ponieważ bez własnej winy zostali pominięci w omawianym postępowaniu, zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy obu instancji dokonały również prawidłowej wykładni art. 146 § 1 k.p.a. uznając, że upływ pięcioletniego terminu od daty ostatniego doręczenia decyzji wydanej w postępowaniu, które zostało wznowione wyłącza możliwość uchylenia tej decyzji bez względu na pozostałe okoliczności sprawy. Takie stanowisko prezentowane jest m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9.11.2005 r., sygn. VII SA/Wa 463/05 (LEX nr 198863) oraz w wyroku NSA z dnia 25.06.1999 r., sygn. IV SA 1018/97 (LEX nr 198863). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2003 r. sygn. II SA/Gd 1861/00, LEX nr 299267, z dnia 24 stycznia 2002 r. sygn. I SA 1526/00, LEX nr 82800 oraz z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. II SA/Gd 766/96, LEX nr 44242). Nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż zawieszenie postępowania powoduje zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymanie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jak wskazuje B. Adamiak (w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 str. 329) termin uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny. Dla lepszego wyjaśnienia różnicy pomiędzy terminem materialnym i procesowym warto zacytować dosłownie fragment powyższego komentarza (str. 327): "Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. (Zob. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne, s. 112). W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu". Wstrzymanie biegu terminów na okres zawieszenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 103 k.p.a., podobnie jak możliwość przywrócenia uchybionego terminu, dotyczy wyłącznie terminów o charakterze procesowym i nie obejmuje terminu ustanowionego w art. 146 § 1 k.p.a. (por. cytowany komentarz B. Adamiak str. 457). Wprawdzie dosłowne brzmienie art. 103 może wskazywać, że wstrzymaniu ulegają wszelkie terminy, o których mowa w kodeksie, jednakże wykładnia taka nie jest prawidłowa. Upływ terminu materialnego powoduje wygaśnięcie pewnych praw lub obowiązków bez względu na przyczynę upływu terminu, w tym również bez względu na fakt zawieszenia postępowania administracyjnego. Art. 146 § 1 k.p.a. zawiera bezwzględny zakaz orzekania o uchyleniu decyzji we wznowionym postępowaniu, jeżeli od dnia jej doręczenia ostatniej ze stron upłynęło 5 lat. Z tego względu brak odniesienia się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu nie może powodować uwzględnienia skargi. Jak wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę szczegółowe badanie podnoszonych zarzutów było zbędne. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Z tego względu skarga B. i J. G. jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).