II SA/Kr 658/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. P. i Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] znak [...], na podstawie art.48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. - odmówiono nakazania Z.R. , Z. R. j i M. R. rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego, stanowiącego budynek mieszkalny przy ul. [...] w K. Orzekając w ten sposób podano, że postanowieniem z dnia [...].2006r. znak [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał organowi pierwszej instancji wystąpienie M. i Z.P. dotyczące rażącej samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonanej przez inwestora Z .R. Na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego ustalono, że inwestor posiadał decyzję " o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego ( projekt zamienny) w zabudowie bliźniaczej" z dnia [...]1985r. znak [...], wydaną przez Urząd Dzielnicowy K. oraz decyzję z dnia [...]1987r. znak [...], dotyczącą przeniesienia pozwolenia na budowę na innego inwestora. Decyzja z dnia [...]1985r. znak [...] została uchylona w trybie art. 155 k.p.a. decyzją Architekta Dzielnicowego K-P. z dnia [...]1988r. znak [...] , która jednocześnie udzieliła Z. i Z. oraz M.R. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. Decyzją Wojewody z dnia [...]2002r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. P. , odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Dzielnicowego K-P. z dnia [...].1988r. znak [...]. Na skutek odwołania wnioskodawców, powyższe decyzja została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2002r. znak [...] , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu [...]2004r. Wojewoda decyzją znak [...] stwierdził nieważność decyzji Architekta Dzielnicowego K. –P. z dnia [...]1988r. znak [...] w części dotyczącej uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a., za zgodą stron decyzji Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...]1985r. znak [...], oraz odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej udzielenia Z. i Z.R. oraz M.R. na podstawie art. 29 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane pozwolenia na budowę domu dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] , obr. [...] przy ul. [...] w K. Decyzją z dnia [...]2005r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję Wojewody w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Dzielnicowego K.-P. z dnia [...].1988r. znak [...] i w tej części stwierdził jej nieważność, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Wyrokiem z dnia 2.11.2005r. sygn. akt VII SA/Wa 371/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2005r. znak [...]. W świetle powyższych okoliczności obecnie, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...]1985r. znak [...] . W dniu [...] 2006r. przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że w obiekcie nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Ustalono ponadto, że inwestor posiada zawiadomienie z dnia[...] 1988r. znak [...], wydane przez Urząd Dzielnicowy K.-P. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, którym przyjęto do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego domu mieszkalnego. Uwzględniając te okoliczności wskazano dalej , że podnoszony przez M. i Z. P. wobec inwestorów zarzut tzw. samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego jest bezzasadny. Zgodnie z zawartymi w komentarzach do poglądami doktryny oraz orzecznictwem inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę , która to decyzja została następnie unieważniona albo uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozowania na budowę ( wyrok NSA z 18.06.1988r, IV SA 1399/96, OSP 2000/4/60 ). W niniejszym przypadku właściwym zatem trybem jest tryb dotyczący użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego z art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśniono dodatkowo, że przed organem nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne w trybie art.66 ustawy - Prawo budowlane, dotyczące stanu technicznego budynku (przewodów kominowych) w budynku przy ul. [...] , które zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] 2001 r. znak: [...] nakazującą usuniecie nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w K. poprzez wykonanie robót wyszczególnionych w wyrzeczeniu, w tym między innymi : nadbudowanie trzech kominów przylegających do sąsiedniego budynku nr [...] z materiałów zgodnych z obowiązującymi przepisami i normami, doszczelnienie przewodów kominowych na całej długości, udrożnienie przewodów wentylacyjnych, otynkowanie przewodów na strychu, wyprowadzenie przewodów kominowych ponad dach oraz prawidłowe podłączenie do przewodu kominowego urządzenia co - gazowego i podgrzewacza ciepłej wody. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie do organu drugiej instancji, a w dniu [...] 2001 r. akta sprawy przekazano do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Ponadto, inwestor otrzymał decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] znak [...], dotyczącą pozwolenia na rozbiórkę i demontaż płyt eternitu falistego z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pokrycie go blachą dachówka w kolorze czerwonym, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...]2004r. znak [...]. Powołując się na stwierdzony w myśl powyższych ustaleń oraz rozważań brak podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wyjaśniono także , że " W razie wszczęcia postępowania na wniosek strony -obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania . Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowaną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeżeli organ, do którego został zgłoszony wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości, co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony ( wyrok NSA z 9.06.2005r., VII SA/wa 892/04). Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...]2007r.. znak [...] odwołanie w terminie wnieśli M.P. i Z.P. , domagając się jej "oddalenia" oraz żądając zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w celu ostatecznego usunięcia rażącej samowoli budowlanej powyżej pierwszego piętra budynku przy ul. [...]. Skarżący zarzucali, że kwestionowana przez nich decyzja jest sztuczką manipulacyjną w interesie inwestora Z.R. , podjętą dla zaciemnienia i zatarcia udokumentowanych okoliczności, zaś uzupełniając odwołanie podnosili, że organ celowo przemilczał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.11.2005r. Wskazywali, że inwestor dokonał w latach 1987- 1988 samowoli budowlanej na swoim poddaszu powyżej pierwszego piętra budynku. Toczące się przez kilkanaście lat postępowanie nie odnosiło skutku z powodu istnienia "kliki", działającej pod dyktando inwestora, aż do czasu odnalezienia w aktach Urzędu Miasta K. fikcyjnej - zdaniem skarżących, decyzji z dnia [...]1988r. Następnie, sprawa toczyła się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. , który powołanym wyrokiem stwierdził nieważność tej decyzji, eliminując ją z obrotu prawnego. Ostateczna pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę z [...].1985r, dotycząca domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, która nigdy nie była unieważniona, ani uchylona. Organy celowo wydały dwie decyzje w jednej sprawie, co miało służyć dalszemu tolerowaniu samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawiono przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zebrany materiał dowodowy w sposób analogiczny do podanego w zaskarżonej decyzji. Poszerzając w tym zakresie wywody zawarte w zaskarżonej decyzji podano, że w wykonaniu wezwania z dnia [...].2006r., w przedmiocie wyjaśnienia czy budynek mieszkalny przy ul. [...] w K. został przyjęty do użytkowania i przedłożenia kserokopii dokumentów potwierdzających powyższe, Z.R. w dniu [...].2006r. przedłożył kserokopie : własnego wniosku z dnia [...].1988r., skierowanego do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Dzielnicowego P. , o dokonanie odbioru technicznego budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego w K.-J. przy ul [...]; zawiadomienia Architekta Dzielnicowego z dnia [...].1988r. znak [...], o przyjęciu do wiadomości zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego w K. przy ul.[...], oznaczonego nr [...]. Przeprowadzone w dniu [...].2006r. oględziny budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] wykazały, iż budynek posiada parter, piętro i poddasze częściowo użytkowane. W części środkowej jest podpiwniczony, pokryty dachem dwuspadowym z lukarną, kryty blachą dachówkową. Ponadto ustalono, że inwestor przedłożył w siedzibie urzędu decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...].1985r. znak [...] wraz załącznikiem, decyzję z dnia [...]1987r. znak [...], a także decyzję z dnia [...].1988r. znak [...] wraz z załącznikiem. Jak wynika z protokołu przyjęcia stron dnia [...]2006r. Z.R. oświadczył, że przedłożone rysunki były załącznikami do decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...]1988r. znak [...]. Przedłożył także kserokopię rysunków elewacji zachodniej i elewacji północnej, które według jego oświadczenia były załącznikiem do decyzji z dnia [...]1985r. znak [...] oraz kserokopie rysunków elewacji zachodniej i południowej, które zgodnie z jego oświadczeniem są 2 egzemplarzem roboczego projektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał w dniu [...]2006r. postanowienie znak [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane związane z budową spornego, nakładające jednocześnie na Z.R. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W wyniku zażalenia inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2006r. znak [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Następnie, w dniu [...]2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał zaskarżoną decyzję nr [...]. Wskazując następnie na wniesione odwołanie, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, a wydane przez niego rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki właściwie określił przedmiot i krąg stron, zapewnił stronom możliwość czynnego udziału w toku postępowania oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Pismem z dnia [...]2006r. M. i Z. P. wnieśli między innymi o usunięcie rażącej samowoli budowlanej przez inwestora Z.R. oraz w piśmie z dnia[...].2007r. zgłosili na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego żądanie wydania niezwłocznie decyzji zawierającej nakaz dla inwestora Z.R. rozbiórki rażących nieprawidłowości powyżej I-go pietra budynku nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie ściany szczytowej budynku nr [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem bezzasadność żądania strony organy winny wykazać w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie w decyzji umarzającej postępowanie, gdyż brak jest wtedy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ( wyrok NSA -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 5.12.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1482/01 ). Przytaczając dalej ustalenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji oraz uznając ją za prawidłową wskazano, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powołanym w postawie prawnej zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wskazuje materiał dowodowy, w niniejszym przypadku istniejący budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].1985r. znak [...], wydanej przez Urząd Dzielnicowy K – P. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Inwestor legitymuje się również zawiadomieniem z dnia [...].1988r. znak [...] , wydanym przez Urząd Dzielnicowy K.-P. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, który przyjął do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W tym przypadku brak jest zatem przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zaś organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania decyzji odmownej. W końcowych wywodach zaznaczono ponadto, że w sprawie przedmiotowej budowy prowadzone było postępowania w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego, które zostało zakończone. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano ponadto, że kwestie stwierdzonych nieprawidłowości budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] są w trakcie wyjaśniania w postępowaniu administracyjnym w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak [...], M.P. i Z.P. domagali się jej "oddalenia" oraz wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, z rygorem egzekucyjnym. Skarżący zarzucali, że organ odwoławczy wydał w dniu [...] 2008r. trzy różne decyzje w jednej sprawie, dotyczącej spornej samowoli budowlanej. Ich zdaniem, jest to efekt manipulacji inwestora. Z.R., do pierwszego piętra wybudował swój budynek w zabudowie bliźniaczej zgodnie z projektem, zatwierdzonym decyzją z dnia [...]1985r. W okresie [...] 1987r.( podczas końcowych robót na strychu inwestor dokonał rażącej samowoli budowlanej przy należącej do skarżących ścianie szczytowej, a stan taki trwa do chwili obecnej. Dzięki powiązaniom rodzinnym, zmowie i bez wiedzy oraz zgody skarżących, inwestor spreparował następnie decyzję z dnia [...]1988r., obejmującą budynek dwurodzinny, którą odkryto w Urzędzie Miasta K. dopiero w dniu [...]1997r. Sprawa samowoli i spreparowanej decyzji była rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji z 1988r. W ten sposób ostatecznie i prawomocnie udowodniono rażącą samowolę budowlaną dotyczącą : mansardy - oddalonej od budynku skarżących o [...] cm; wadliwego i niezgodnego z projektem z 1985r. dachu; braku ściany szczytowej; wadliwych, zagrażających życiu i zdrowiu kominów, przy czym niektóre z nich są na strychu potajemnie podłączone do przewodów kominowych należących do skarżących. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu [...].2008r. skarżący podali, że ich zamiarem nie jest doprowadzenie do rozbiórki całego budynku inwestora, lecz chodzi im tylko o to, aby prace rozbiórkowe dotyczyły pewnych jego elementów na piętrze i dachu w sąsiedztwie ich ściany szczytowej, w celu usunięcia wad budynku, będących jednocześnie odstępstwami od pozwolenia na budowę z 1985r. Wnosili ponadto o zasadzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w kwocie [...]zł. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie rozważań trzeba zauważyć, że akta administracyjne przedmiotowego postępowania administracyjnego znajdując się w aktach sprawy zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 656/08 wraz z materiałem zgromadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dwóch innych sprawach, tj. w postępowaniu mającym za przedmiot realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków przewidzianych w pozowaniu na budowę oraz w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego ( przewodów kominowych ) w tym budynku. Złożone przez M.P. i Z.P. jednobrzmiące skargi na akty administracyjne wydane w tych trzech rożnych postępowaniach administracyjnych rozpoznawane były odrębnie na rozprawie dnia [...].2008r., jednakże z uwzględnieniem każdocześnie całości zgromadzonego materiału. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń dotyczących odmowy nakazania Z.R. , Z.R. i M.R. rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego stanowiącego budynek mieszkalny przy ul. [...] w K. , a także okoliczności wynikające z przedstawionych do tych trzech spraw akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadną. Obie kontrolowane w niniejszym postępowaniu sadowoadministracyjnym decyzje zostały wydane na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami), która reguluje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie związane z użytkowaniem oraz utrzymaniem obiektów budowlanych, jak również określa zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach. Przepisy powołanej ustawy stanowią materialnoprawną podstawę wydawania przez te organy rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach oraz określają ich kompetencje do kształtowania określonych stosunków na wniosek stron lub z urzędu. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś w myśl § 2 tego artykułu - organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Tak rozpoczęcie budowy jak i sfinalizowania procesu budowlanego, którego końcowym etapem jest zgodne z prawem przystąpienie do użytkowanie obiektu zostało pozostawione inicjatywie inwestorów, organy administracji publicznej pozbawione są możliwości wszczynania z urzędu takich postępowań, co wynika z art. 33, art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego ( por. postanowienie NSA z 28.02.1989r. IV SA116/89, OPS 1991, Nr 1, poz. 27 ). Z urzędu prowadzi się w myśl przepisów tej ustawy sprawy z zakresu nadzoru budowlanego, z którymi wiąże się możliwość określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień. Powyższe nie wyklucza jednakże wszczęcia i prowadzenia takich spraw na wniosek strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. O ile strona zgłaszając określone żądanie domaga się jednoznacznie wydania rozstrzygnięcia w oparciu o podawaną stanowczo i konkretnie podstawę prawną, organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma ( por. wyrok NSA z 11.06.1990r. l SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47 ). Jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 17.09.1992r. III SA 949/92 ( KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK pod red. R. Hausera , W-wa 1995 , str. 154 ): "O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody na skutek nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki winny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma ". Podzielić należy także poglądy prezentowane w wyrok NSA z dnia 4.04.2006r. l OSK 1148/05 ( zam. zb. LEX nr 209133 ), w myśl których - " Artykuł 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych." To samo dotyczy informowania stron przed wydaniem rozstrzygnięcia o zasadach stosowania przepisów oraz ich wykładni. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawą co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Artykuł 105 § 1 - 2 k.p.a. stwarza podstawy do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją nie zawierającą merytorycznego rozstrzygnięcia. Nakaz umorzenia postępowania administracyjnego wynika nadto z art. 61 § 2 zdanie drugie k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a., art. 138 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. , zaś może on zastać zawarty także w przepisach prawa materialnego. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy uznać, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony w skardze zarzut bezzasadnego wydawania rozstrzygnięć w trzech rożnych sprawach co do samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. Kontrola prawidłowości aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu mającym za przedmiot realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków przewidzianych w pozowaniu na budowę oraz w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku została dokonana odrębnie, przy czym w konkretnych stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły podstawy do wydania odrębnego rozstrzygnięcia o zasadności zgłaszanego przez M.P. i Z.P. żądania zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w celu ostatecznego usunięcia rażącej samowoli budowlanej powyżej pierwszego piętra budynku przy ul. [...] . Takie żądanie skarżący zgłaszali kilkakrotnie, jednoznacznie i stanowczo, wskazując konkretna podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś uznawali brak stosownej decyzji za bezczynność organu i przejaw manipulacji. Rozstrzygnięcie zawarte zakresie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] znak [...] nie narusza prawa materialnego. Z ustaleń w niej zawartych wynika w szczególności, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego była prowadzona na podstawie pozostającej nadal w obrocie prawnym, wydanej na rzecz inwestora Z. R. decyzji Architekta Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K.-P. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [...] 1985r. znak [...], która została zmieniona nieuchyloną dotąd decyzją tego samego organu z dnia [...]1987r. znak [...], udzielającą pozwolenia na budowę tej inwestycji dodatkowo Z.R. i Z R. . Te poparte dowodami ustalenia są prawidłowe, przy czym fakt wydania oraz obowiązywania decyzji z dnia [...]1985r. znak [...] nie były przez skarżących kwestionowane. Za nie budzące wątpliwości oraz bezsporne w świetle ustaleń obu decyzji, czy stanowisk stron należy uznać, że budowa budynku mieszkalnego przy ul, [...] w K. została faktycznie zakończona przed datą [...]1995r., niezależnie od oceny autentyczności, czy skuteczności pisma Z.R. z dnia [...]1988r, kierowane do Urzędu Dzielnicowego K.-P. Wydział Urbanistyki w sprawie dokonania odbioru technicznego budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego w K.-J, przy ul [...], a także zawiadomienia Architekta Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K. – P. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [...]1987r. znak [...]. W szczególności, również twierdzenia skarżących zawarte w szeregu pism i w skardze wskazują jako okres prowadzenia oraz zakończenia budowy realizowanej niezgodnie z decyzją z dnia [....]1985r. znak [...] lata 1987-1988. Powołane wyżej, a bezsporne okoliczności stanowią wystarczająca podstawę do rozstrzygnięcia o zasadności żądania skarżących wydania w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakazu rozbiórki samowoli budowlanej zrealizowanej w przedmiotowym budynku, opisywanej co do jej rodzaju w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze. Budowa obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów prawa może wiązać się z budową obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę ( względnie ) obowiązkowego zgłoszenia, albo polegać na samowolnym wprowadzaniu istotnych zmian do projektu budowlanego w tych jego elementach, które są dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, co prowadzi do wykonywania robót w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w udzielonym pozwoleniu . Artykuł 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) reguluje wyłącznie kwestię samowoli budowlanej polegającej na budowie bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, albo jego części. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, przepis art. 48 tej ustawy nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem jej wejścia, a więc przed 1.01.1995r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi były przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm . ) W sprawie niniejszej, która ma za przedmiot realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. z naruszeniem przepisów prawa winien mieć zatem zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Podobne podejście do prezentowanego wyżej przyjęto między innymi w wyroku NSA z dnia 3.03.1998r. sygn. akt IV SA 785/97 ( zam. zb. Lex nr 47283 ), w wyroku NSA z dnia 17.05.1999 r., sygn. akt IV SA 783/97, ( zam. zb. Lex nr 47283 ). Taka oceny prawna stanu faktycznego pozostaje aktualna także w sytuacji uznania, że budowę prowadzono na podstawie decyzji Architekta Dzielnicowego K.-P. z dnia [...]1988r. znak [...], którą wyeliminowano następnie z obrotu prawnego, z mocą wsteczną, skoro co istotne zakończenie budowy nastąpiło przed [...]1995r. Niezależnie zatem od prawidłowości innych ustaleń zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji brak było w stanie faktycznym sprawy podstaw do wydania żądanego przez skarżących nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Ich rozważanie w dalej idącym zakresie jest w sprawie niniejszej bezprzedmiotowe, co dotyczy pozostałych zarzutów skargi. Ustalenia te, podobnie jak związane z nimi zarzuty zostały poddane ocenie przy rozpoznaniu skarg M.P. i Z.P na akty administracyjne wydane w postępowaniach dotyczących realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków przewidzianych w pozowaniu na budowę oraz w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku. Mając powyższe na uwadze , uznając skargę w niniejszej sprawie za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.