II SA/Kr 660/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak Protokolant : Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 października 1995 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji W dniu 27 lutego 1995 r. wpłynął do Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta T. wniosek K.P. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu murowanego w zabudowie bliźniaczej z istniejącym zespołem garażowym na działce ewidencyjnej nr 1 i 2 , obr. [...] położonej przy ul. [...] w T. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu na samochód osobowy – stanowiącego dobudowę do istniejącego zespołu garażowego, na działce nr 1, obręb [...] położonej przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu decyzji podano, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta T. zatwierdzonego Uchwałą rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia 30 grudnia 1991 r. (Dz. Urz. Woj. [...].), tj. zgodne z ustaleniami dla terenu [...], tj. terenów parkingów i garaży. Od decyzji powyższej odwołali się współwłaściciele działki nr 1 J.H. i J.J. podnosząc zarzut naruszenia ich prawa własności ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wyrażając zgody na realizowanie planowanej przez K.P. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] października 1995 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uprawnienie do występowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – służy nie tylko właścicielowi nieruchomości. Decyzję taką można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy i nie narusza ona prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Z tego względu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogła być wydana na wniosek K.P. Podniesiono też, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta T. zatwierdzonego Uchwałą rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia 30 grudnia 1991 r. (Dz. Urz. Woj. [...].), tj. zgodne z ustaleniami dla terenu [...], tj. terenów parkingów i garaży. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 1995 r., znak: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w K. J.J. podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego i nie wyrażając zgody na realizację wnioskowanej przez K.P. inwestycji. Podniósł też, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wcześniejszą decyzją z dnia [...] lipca 1984 r. w sprawie lokalizacji zespołu garaży na terenie objętym aktualnym wnioskiem, która nie przewidywała dobudowy dalszych garaży. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zawieszone postępowanie sądowe w związku ze śmiercią niektórych uczestników postępowania zostało podjęte postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi J.J. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. FSK 2326/04). Skarga – złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). W odniesieniu do stanowiska skarżącego należy wskazać, że zasadnie organ odwoławczy wywiódł w oparciu o treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich - że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – mogła wystąpić również osoba, która nie miała tytułu prawnego do nieruchomości. Zgoda lub jej brak współwłaścicieli nieruchomości nie miał znaczenia prawnego w kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Decyzja organu pierwszej instancji wydana została z jaskrawym naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Z akt sprawy wynika, że organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku K.P. żadnej ze stron postępowania, a pierwszym pismem procesowym doręczonym stronom była decyzja organu pierwszej instancji. Z treści tej decyzji wynika ponadto, że załączniki graficzne skierowano jedynie do inwestora i Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego UMT. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Oznacza to, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono strony tego postępowania – za wyjątkiem wnioskodawcy - czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Tym samym naruszono również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika też, że jedna ze współwłaścicielek działek nr 2 i 1 B.O. , której doręczono decyzję organu pierwszej instancji, zmarła przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, o czym organ ten powziął wiadomość z adnotacji pocztowej na przesyłce zawierającej postanowienie SKO w T. z dnia [...] czerwca 1995 r. Kontynuując postępowanie i wysyłając decyzję odwoławczą do B.O. zamiast do jej następców prawnych – których organ odwoławczy nie ustalił – również na etapie postępowania odwoławczego doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Z tych powodów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Poza wyżej wskazanymi organy dopuściły się również innego uchybienia procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte, w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora (art. 41 ust. 1). Wniosek taki powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Na organie orzekającym w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ciążył obowiązek zbadania, czy wniosek zawiera wszystkie niezbędne, a określone przepisem art. 41 ustawy, wymagania i załączniki. Z treści wniosku K.P. złożonego w dniu 27 lutego 1995 r. wynika, że inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dwóch działek, tj. działki nr 1 i 2 w T. Tymczasem organ pierwszej instancji (a za nim organ odwoławczy) dokonał we własnym zakresie – bez uzyskania stanowiska wnioskodawcy – ustalenia, że terenem inwestycji jest tylko działka nr 2 i dla tej wyłącznie działki ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie uchybienia tego nie sposób potraktować jako nieistotnego, tzn. nie mającego wpływu na wynik sprawy, gdy się weźmie pod uwagę charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jej wiążący charakter dla organu orzekającego następnie w sprawie pozwolenia na budowę. Oczywisty i ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że skoro postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się na wniosek strony, to w takim przypadku organ administracji obowiązany jest rozpoznać żądanie wniosku. Organ ten nie może samodzielnie interpretować wniosku i rozstrzygać istotne kwestie – a do takich należy zakres inwestycji i jej usytuowanie na określonych działkach – bez uzyskania stanowiska wnioskodawcy. Użyty w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "określenie rodzaju inwestycji" nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Organ orzekający był związany treścią wniosku i nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Takie rozstrzygnięcie, które wykracza poza granice wniosku stanowi istotne naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W razie jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza co do zakresu wniosku, organ administracji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w jego art. 64 § 2, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie jest dopuszczalne modyfikowanie treści wniosku bez wyraźnego upoważnienia wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie dostrzegając z urzędu istotnych wad decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...] naruszył przepisy prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego powodu – obok wyżej wskazanych podstaw z art. 145 § 1 pkt 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, mając na uwadze treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności podjęcia rozstrzygnięcia z poszanowaniem praw procesowych stron postępowania. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Dodatkowo należy zauważyć, że początek sprawy datuje się na rok 1995, a obecnie stan prawny odnoszący się do ustalania warunków zabudowy jest odmienny od obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.