II SA/Kr 661/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 18 lutego 2002 r. nr 322/XVII/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] postanawia odrzucie skargę. W dniu [...] 2005 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 18 lutego 2002 r. nr 322/XVII/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Powyższa uchwała podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 zezm.). Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zarówno ogólna regulacja art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, jak i regulacja szczególna art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiąca, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przewidują wymóg przed wniesieniem skargi do Sądu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym, zgodnie z orzecznictwem i piśmiennictwem nieodzowna jest pisemna forma wezwania do usunięcia naruszenia przewidzianego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tak: postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 1991 r., SA/Wr 425/91, OSP 1993/1/20; E. Ochendowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 1991 r., SA/Wr 425/9, OSP 1993/1/20, t. 3). W opinii Sądu skarżący nie zrealizował przed wniesieniem skargi wyżej wskazanego ustawowego wymogu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Za takie wezwanie nie może być w szczególności uznane znajdujące się w aktach sprawy pismo A. M. z dnia [...] 2005 r., gdyż zostało skierowane do Burmistrza Miasta [...], a nie do organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, czyli do Rady Miejskiej w [...]. Nadto z treści pisma wynika, iż jest to wniosek o przystąpienie do sporządzenia zmiany planu w zakresie żądanym przez skarżącego. Tym samym nie wyczerpane zostały przez skarżącego środki zaskarżenia, co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1270), który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1- 5 cytowanej ustawy. Nawet jednak, jeśli przyjmie się, iż pismo skarżącego z dnia [...] 2005 r. spełnia wymogi wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, to skarga podlega odrzuceniu z uwagi na fakt że została wniesiona po terminie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA przyjmowano, iż w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu, jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W zmienionym stanie prawnym uchwała ta straciła swą aktualność. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w najnowszym orzecznictwie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: l OSK 785/05) wskazując, że przepis art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ustala termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi. Termin ten odnosi się także do skarg na uchwały organów samorządowych podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika to a contrario z art. 102a tej ustawy, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Oprócz wspomnianego art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieć więc będzie zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy. Stanowi on, że termin na wniesienie skargi w wypadku nie udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie go do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (cyt. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: l OSK 785/05) zmiana zatem stanu prawnego upoważnia do weryfikacji tezy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do którego odsyła art. 101 ust. 3 ustawy w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa winny odpowiadać maksymalnemu terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 k.p.a., czyli terminowi dwumiesięcznemu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1634/04 (niepubl.) zwrócił też uwagę, że w praktyce dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni (np. miesiące grudzień - styczeń, czy lipiec -sierpień), co uniemożliwiałoby złożenie skargi w terminie zakreślonym art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzącą sprzeczność pomiędzy tymi przepisami można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania. Za przyjęciem miesięcznego terminu do "udzielenia" odpowiedzi na wezwanie przemawia także to, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi surogat środka zaskarżenia. Pogląd ten znalazł swe odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym wcześniej, bowiem już w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w składzie siedmiu sędziów, z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02 Sąd ten stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (publ.: ONSA z 2003 r., nr 1, póz. 2). Jeśli tak - to. uzasadnionym jest przyjęcie terminu miesięcznego do rozpatrzenia wezwania, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 k.p.a. do rozpatrzenia odwołania. Innymi słowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynosi 30 dni, liczony po upływie trzydziestego dnia od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Podkreślić przy tym należy, iż późniejsze udzielenie odpowiedzi na wezwanie nie powoduje, że skarga wniesiona między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą przedwczesną, na pewno jednak skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną. Jeśli przyjąć więc, że A. M. wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] 2005 r., a z akt sprawy wynika, że na pismo powyższe nie otrzymał odpowiedzi, to termin sześćdziesięciodniowy do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 18 lutego 2002 r. nr 322/XVII/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] liczony od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, upłynął z dniem [...] 2005 r. ([...]). Skarga A. M. złożona została natomiast w dniu [...] 2005 r., a więc po upływie maksymalnego terminu sześćdziesięciu dni licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czyli z uchybieniem terminu do jej wniesienia, który to termin - wobec braku wniosku skarżącego - nie został przywrócony. Z uwagi na powyższe skarga teka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.