II SA/Kr 662/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych skargę oddala. W dniu [....] listopada 2000 r. W.F. , S.T. , M.B. i J.N. zawiadomili Burmistrza Miasta i Gminy W. o zmianie stosunków wodnych na działce nr [....] , dokonanej przez S.W. , polegającej na zablokowaniu spływu przez tą działkę wód opadowych, co skutkuje zalewaniem pól uprawnych wnioskodawców. W aktach sprawy znajdują się mapy ewidencyjne, na których nie uwidoczniono żadnych urządzeń melioracji wodnych na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] . Organ I instancji ustalił również, że w 2000 r. to W.F. dokonał udrożnienia (wykonania) rowu (rowku) na działkach nr [....] , [....] , [....] . W sprawie kilkakrotnie były wydawane przez organ I instancji decyzje, w których bądź to nakładano obowiązek zasypania rowu wykopanego na działkach nr [....] , [....] , [....] przez W.F. , bądź też odmawiano nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego wód na działce nr [....] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2290/03 uchylił wydane w tej sprawie decyzje o odmowie wydania nakazu przywrócenia przez S.W. stosunków wodnych na działce nr [....] do stanu poprzedniego. Uchylając wydane decyzje wskazano, że w sprawie nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania świadków i stron na okoliczność zasypania przez S.W. odwadniającego na działce nr [....] i wpływu tejże czynności na stosunki wodne. Nie wyjaśniono wpływu na stosunki wodne poszerzenia istniejących rowków na działkach sąsiednich. Nie ustalono również właściciela działki nr [....] . Z akt sprawy wynika, że kilkakrotnie przeprowadzano oględziny nieruchomości i sporządzano zdjęcia na okoliczność istnienia i stanu rowu (rowka) odprowadzającego wodę oraz konfiguracji terenu. W listopadzie 2009 r. biegły sporządził opinię z treści której wynika, że ze względu na usytuowanie działek nr [....] , [....] , [....] , [....] , a nawet istniejący na działkach nr [....] , [....] , [....] , rowek odwadniający – nie można stwierdzić, aby S.W. dokonał zmiany stosunków wodnych na działce nr [....] , które mogłyby negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie. Biegły wskazał, że za takim poglądem przemawia brak kierunku spadku użytków rolnych na przedmiotowych działkach w kierunku wzmiankowanego rowku, istniejąca droga gruntowa na działkach nr [....] , [....] , [....] , której koleiny skutecznie blokują ewentualny spływ wody do rowka na tych działkach. Ponadto istniejący na działkach nr [....] , [....] , [....] , rowek jest zbyt mały i nie może on zbierać wód opadowych spływających na te działki (ma on głębokość 15-20 cm, natomiast głębokość rowu na tym terenie, przy takiej konfiguracji i rodzaju gleb, który realnie zbierałby wodę opadową – musiałaby sięgać 120-150 cm). Na tej podstawie w dniu 8 stycznia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał, w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), decyzję znak [....] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie: "wydania nakazu S.W. zam. [....] przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie działki nr [....] położonej w miejscowości K". Decyzja powyższa zapadła w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, w związku z uchyleniem decyzji tego organu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 listopada 2008 r. znak [....] . W decyzji tej wskazano, że powołano biegłego rzeczoznawcę, mgr inż. P.R. celem sporządzenia opinii dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działce nr [....] . Biegły ten nie stwierdził, aby taka zmiana nastąpiła na skutek podwyższenia terenu działki nr [....] . Biegły nie stwierdził również, aby został zablokowany odpływ wód powierzchniowych z terenu działki nr [....] i z działek sąsiednich. Wskazano, że W.F. po zapoznaniu się z opinią biegłego wyraził swoje negatywne stanowisko, ale argumentów Pana F. nie uwzględniono, ponieważ nie zostały one poparte żadnymi dowodami. Od przedmiotowej decyzji wspólne odwołanie wnieśli dnia 18 lutego 2010 roku za pośrednictwem organu I instancji właściciele działek nr [....] , [....] , [....] , M.B. , J.N. i W.F. wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. Odwołujący podnieśli, że organy zlekceważyły wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którym nakazano S.W. przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [....] . Woda spływała przez działkę nr [....] od niepamiętnych czasów, a na skutek zasypania rowu – została zablokowana. S.W. dokonał zmiany konfiguracji terenu. Nie zgodzili się z opinią biegłego, która w ich opinii jest stronnicza, bo w opinii tej stwierdzono brak zasypywania rowu na działce nr [....] . Biegły sam stwierdził, że jest zależny od Urzędu Miasta i Gminy W. , gdzie jest zatrudniony i wydaje opinie takie, jakie są wymagane przez organ. Wody opadowe nie spływają swobodnie przez działkę nr [....] . Do 2000 r., kiedy zasypano rów na tej działce, odwołujący uprawiali swoje pola i nie było szkód. Sam S.W. przyznał, że spychał ziemię i tym samym zmienił konfigurację terenu, a ponadto jest on tylko użytkownikiem, a nie właścicielem działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 29 Prawa wodnego i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że "odmówiło nakazania właścicielowi działki nr [....] obręb K. , gmina [....] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [....] i [....] obręb K. , gmina W". W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że powodem zmiany decyzji organu I instancji było stwierdzenie, że organ I instancji niesłusznie umorzył postępowanie uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Organ wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w przypadku ustalenia przez organ, że nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 ustawy, organ prowadzący postępowanie winien wydać decyzję o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom, a nie decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. jako bezprzedmiotowego. W ocenie Kolegium Odwoławczego podstawowe znaczenie ma znajdująca się w aktach sprawy opinia hydrologiczna - jest to opinia biegłego z dziedziny hydrologii, posiadającego wiadomości specjalne. Zgodnie z przedmiotową opinią sporządzoną przez mgr inż. P.R. , konstruktora-inżyniera budowli hydrotechnicznych, nie znalazły potwierdzenia podnoszone w pierwotnym wniosku odwołujących z dnia 29 listopada 2000 r. oraz w ich odwołaniu fakty wskazujące na zablokowanie wód opadowych poprzez zasypanie rowu melioracyjnego na działce nr [....] . Biegły stwierdził, że "(...) na podstawie śladów w terenie oraz mapy zasadniczej i mapy własności gruntów, na działce nr [....] nie było rowu melioracyjnego, skutecznie odprowadzającego wody na analizowanym terenie". Ponadto biegły zaznaczył także, że w chwili wykonywania wizji terenowej ukształtowanie terenu działki nr [....] w żaden sposób nie utrudniało spływu wód powierzchniowych z działek sąsiednich. Tym samym nie znajduje potwierdzenia podnoszony przez skarżących zarzut, że S.W. zmienił konfigurację terenu poprzez "spychanie ziemi od strony rzeki [....] w stronę rowka odwadniającego" przez co uniemożliwił swobodny spływ wód z działek sąsiednich. Wobec powyższego należało uznać, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 29 Prawa wodnego - to jest nie naruszono stanu wód na gruncie powodującym szkodę, która musiałoby zaistnieć, aby organ I instancji mógł stosownie do okoliczności bądź to nakazać przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie bądź to nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem Kolegium Odwoławczego nie zasługuje również na uznanie podniesiony w odwołaniu argument, jakoby organ I instancji lekceważył wyrok sądu i wcześniejszą decyzję tego organu. Jakkolwiek bowiem Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. znak [....] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 25 lipca 2008 r. znak [....] , odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego właścicielowi działki nr [....] - niemniej jednak, jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji, przyczyną tegoż uchylenia było właśnie nie wyjaśnienie wpływu nadsypania ziemi na działce nr [....] na podtapianie działek sąsiednich. Ta właśnie okoliczność została wyjaśniona dopiero ww. ekspertyzą biegłego hydrologa. Z podobnych też powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2007 roku, sygn. akt II SA/Kr 2290/03, uchylił wcześniejszą decyzję organu I i II instancji wskazując, że organy administracji w analizowanej sprawie nie dokonały tak naprawdę ustaleń okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję w dniu 12 maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W.F. , żądając przywrócenia rowka i przywrócenia konfiguracji terenu do stanu poprzedniego. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest krzywdzącą. Podniósł, że został zasypany rów i zmieniono konfigurację terenu poprzez zepchnięcie ziemi. Opinia biegłego w sprawie jest stronnicza i oparta na nieprawidłowych ustaleniach. Wody przed zasypaniem rowu spływały swobodnie, a plony skarżącego nie były niszczone, ponieważ woda ta swobodnie płynęła. Nadto skarżący podniósł, że organ nie wziął pod uwagę zeznań świadków ani zeznań skarżącego, które poświadczają, że S.W. spychał ziemię i zasypał rów melioracyjny, czym spowodował zmianę konfiguracji terenu. Skarżący podał, że przed zasypaniem rowu na działce nr [....] woda spływała swobodnie. S.W. nie jest właścicielem działki nr [....] . Biegły zastosował się do propozycji S.W. , aby wody bezpośrednio spływały do rzeki [....] , co skutkuje obowiązkiem skarżącego dokonania zmiany stosunków wodnych. Od strony rzeki [....] teren jest wyższy. Nie wzięto pod uwagę w tej sprawie działki M.B. , które działka też uległa szkodom. Skarżący wskazał nadto, że należy w sprawie zasięgnąć opinii niezależnego biegłego, nie związanego z Urzędem Miasta i Gminy W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powtarzając argumentację w nim zawartą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). W badanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego stanowiącym, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem podstawą dla zastosowania tego przepisu jest wykazanie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu. Wydanie decyzji w oparciu o art. 29 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli stwierdzenia że właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i te zmiany szkodzą gruntom sąsiednim, jak również, w przypadku zastosowania regulacji zawartej w art. 29 ustawy - nakazania przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie - dokładnego i bezspornego ustalenia tego stanu (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 555/08, opub. w LEX nr 518005). Należy przypomnieć, że przedmiotowa sprawa była rozpatrywana kilkakrotnie. Pierwotna decyzja organów obu instancji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2007 r. II SA/Kr 2290/03 z powodu nieustalenia stanu faktycznego sprawy. Następnie ponownie wydana decyzja organu I instancji z dnia 25 lipca 2008 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 listopada 2008 r. wskazującą na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa. Ostatecznie organ I instancji uzupełnił zebrany materiał dowodowy o opinię biegłego, posiadając już zeznania świadków i pozostały materiał dowodowy zebrany uprzednio. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2290/03 nie stwierdził, aby to S.W. był zobowiązany do p[odjęcia jakichkolwiek czynności na działce nr [....] . Sąd ten stwierdził jedynie, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, ze ta sprawa została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej zakończenie poprzez wydanie stosownej decyzji. Tym samym zobowiązano organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wyjaśnienia dodatkowych okoliczności. Okoliczności te, w ocenie Sądu rozpoznającego tą sprawę, zostały wyjaśnione w takim stopniu w jakim to było możliwe i pozwalały na zakończenie postępowania administracyjnego. Trafnie organy obu instancji uznały, że z żadnej mapy nie wynika, aby przed 2000 r. na działkach nr [....] , [....] , [....] , były jakiekolwiek rowy (rowki) lub inne urządzenia melioracyjnej służące odprowadzaniu wody. Rów taki istnieje na działce nr [....] i to można ustalić na podstawie map. Gdyby dalej ten rów przebiegał po działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] , to powinien zostać na mapach uwidoczniony. Inaczej twierdzi skarżący i właściciele działek nr [....] , [....] , [....] , , ale w tym zakresie organy uznały, że moc dowodowa wyjaśnień tych stron nie jest przesądzająca, ponieważ te osoby są zainteresowane w określonym załatwieniu sprawy. Niewątpliwie istotne znaczenie ma znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego. Opinia ta (akta administracyjne sprawy, karty nr 496-490) jest spójna i znajduje potwierdzenie w zdjęciach sporządzonych w 2003 r. i 2008/2009 r. Z tych zdjęć wynika, że istniejący na działkach nr [....] rowek jest bardzo płytki i mały (w 2008 r. już w zasadzie zarośnięty). Biegły wykazał, powołując się na dane dotyczące ilości wody, stanu gleb, kierunku spływu wód, że nawet taki rowek, jaki wykonano bądź odbudowano w 2000 r. (czyli o głębokości 15-20 cm) w żaden sposób nie spełniałby swojej roli polegającej na kierowaniu wód opadowych w określonym kierunku. Skarżący, jak trafnie wskazują na to organy administracji, nie przedstawił żadnego kontrargumentu do opinii biegłego i w istocie nie przedstawił również żadnego zarzutu ponad to, że w jego ocenie biegły sporządził stronniczą opinię na zlecenie organu I instancji, a tym samym pośrednio sugerując, że to Burmistrz Miasta i Gminy W. jest stronniczy i wydaje decyzje jedynie na korzyść S.W. . Tego typu polemika nie ma jednak znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego (stanu rzeczywistego) sprawy. Analizując prawidłowość ustaleń organów administracji należy również podnieść i to, że ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć nie wynika, aby działka nr [....] została podniesiona w sposób naruszający stosunki wodne na działkach sąsiednich. Z tych zdjęć nie wynika, aby miało miejsce podniesienie terenu na potencjalnej drodze przechodzenia rowu (akta administracyjne, tom II, karta nr 132). To działka nr [....] jest zalewana wodami a tym samym nawet, gdyby miało miejsce jakiekolwiek podniesienie poziomu terenu działki nr [....] , to było ono nieskuteczne, bowiem wody z innych działek (w tym prawdopodobnie odprowadzane rowkiem z działek nr....) zalewają działkę nr [....] . Organ I instancji ustalił również, że istotnie miało miejsce zasypanie niecki na działce nr [....] w 2000 r., ale niecka ta znajdowała się w innym miejscu niż spływ wody z rowka znajdującego się na działkach nr [....] . Znajduje to potwierdzenie w opinii biegłego i mapie, na której zaznaczono miejsce podniesienia terenu (zasypania niecki) – akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 490. Niewątpliwie sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych, zwłaszcza te, które bazują na ustaleniu stanu faktycznego z okresu poprzedzającego wydanie decyzji nieraz o kilkanaście lat, należą do spraw trudnych pod względem dowodowym. Organy zobowiązane są do podjęcia szeregu różnorodnych czynności dowodowych celem ustalenia rzeczywistego lub chociażby najbardziej prawdopodobnego stanu faktycznego sprawy. Również i ta sprawa opoi względem dowodowym jest trudna. Wprawdzie od roku 2000 r. minęło 10 lat, tym niemniej ustalenie stanu faktycznego spływu wód na działkach nr [....] jest utrudnione. Organy administracji w tej sprawie zgromadziły materiał dowodowy w postaci map ewidencyjnych, uzyskały opinię biegłego z dziedziny hydrologii, przesłuchały świadków i odebrały wyjaśnienia od stron. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego ustalony przez organy administracji stan faktyczny jest prawidłowy. Sąd w szczególności nie widzi możliwości wskazywania, jakie to inne, nowe dowody powinny być przeprowadzone celem ustalenia odmiennego stanu faktycznego sprawy. Jako przykład daleko posuniętej zapobiegliwości organu I instancji w zakresie ustalenia rzeczywistego stanu sprawy jest przesłuchanie dzieci nieżyjącego już J.Z. , który na zlecenie S.W. prowadził prace na działce nr [....] w 2000 r. Sam skarżący nie wskazał również, jakie to dowody zostały pominięte w sprawie i w jakim zakresie powinno być prowadzone postępowanie poza wskazaniem, że opinia biegłego jest nieprawidłowa, ponieważ nie potwierdza stanowiska skarżącego. Kwestia ustalenia właściciela działki nr [....] została wyjaśniona w toku postępowania (postanowienie sądowe o dział spadku, akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 453). Biorąc powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Dodatkowo należy podnieść, że rację ma organ odwoławczy podnosząc, że w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, iż brak jest przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, należy wydać decyzję negatywną, a nie umarzać postępowanie, gdyż ta instytucja ma zastosowanie do innych sytuacji, gdy brak jest przedmiotu postępowania. W rozpatrywanej sprawie przedmiot postępowania istnieje, jednakże w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego, a zatem możliwości nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.