II SA/Kr 666/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Robert Sawuła ( del.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi S.A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 roku nr Kol.Odw. [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak Kol. Odw. [...] wydaną po rozpoznaniu odwołania Spółki Akcyjnej E. z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2004 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2004, wynoszącej 10% wartości nieruchomości gruntowej, w kwocie 455.300,60 zł, obciążającej Spółkę Akcyjną z siedzibą w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 57/3 oraz działka ewidencyjna nr 57/4 objętej KW nr [...], z tytułu niedotrzymania dodatkowego terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to zapadło w oparciu o art. 63 ust. 2, 3 i 4 , art. 64 ust. l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 138 § l pkt l k.p.a.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał na uzasadnienie decyzji I instancji, gdzie podano, że w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste działek ewidencyjnych nr 57/3 i 57/4 położonych w K. zawartej [...] 1998 r. pomiędzy Gminą K., a spółką Q. strony określiły termin rozpoczęcia inwestycji (2 lata od dnia zawarcia umowy) oraz termin jej zakończenia (4 lata od dnia zawarcia umowy). Ponieważ użytkownik wieczysty skierował prośbę o przedłużenie ustalonego w akcie notarialnym terminu, Zarząd Miasta uchwałą z dnia [...] 2002 r. ustalił dodatkowy termin zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 2003 r. W dniu [...] 2003 r. użytkownik wieczysty złożył wniosek o kolejne przesunięcie terminu realizacji przedsięwzięcia budowlanego, jednakże Prezydent Miasta zarządzeniem z [...] 2003 r. odmówił ustalenia dodatkowego terminu zabudowy nieruchomości. Także późniejsze wnioski spółki Q. oraz jej następcy prawnego o przedłużenie terminu zabudowy były załatwiane odmownie. Przeprowadzona [...] 2004 r. przez pracowników Urzędu Miasta kontrola zagospodarowania nieruchomości wykazała, że nie jest ona zabudowana, stąd też organ I instancji w dniu [...] 2004 r. wszczął postępowanie zmierzające do naliczenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania dodatkowego terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości. [...] 2004 r. przeprowadzono z udziałem strony ponowną kontrolę terenu, która potwierdziła brak działań w zakresie zabudowy. Aktem notarialnym z [...] 2004 r. spółka Q. zbyła użytkowanie wieczyste na rzecz Spółki Akcyjnej E., a nabywca zobowiązał się wybudować na tej nieruchomości hotel. O zobowiązaniach swego poprzednika prawnego nabywca użytkowania wieczystego był poinformowany i wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym - jego przedstawiciel został zapoznany z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Organ I instancji podkreślił, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na inny podmiot skutkuje tym, że podmiot ten wstępuje w toczące się postępowanie jako strona. Wysokość opłaty dodatkowej ustalono w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, który określił wartość nieruchomości gruntowej. Odwołanie od powyższej decyzji odwołanie wniósł użytkownik wieczysty Spółka E. zarzucając, że narusza ona przepisy art. 10, 7, 77, 107, 6, 8, 9 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. Nie zapewniono odwołującemu się czynnego udziału w postępowaniu ani możliwości wypowiedzenia się w sprawie, nie wydano postanowienia dotyczącego zmiany strony w postępowaniu. Nie ustalono przyczyn niemożności zrealizowania inwestycji błędnie przyjmując, że ustalenie dodatkowej opłaty rocznej jest niezależne od winy użytkownika wieczystego. Kolejny zarzut odwołania dotyczył naruszenia przepisu art. 63 ust. l i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczono bowiem o dodatkowej opłacie bez rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku o wyznaczenie terminu dodatkowego dla obecnego użytkownika wieczystego, jak też i dla jego poprzednika. Niedopuszczalne jest orzeczenie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty za niedotrzymanie terminu zabudowy, jeśli organ nie rozpatrzył wniosku o termin dodatkowy w formie i według procedury administracyjnej. Obecny użytkownik wieczysty podjął już szereg czynności zmierzających do rozpoczęcia prac budowlanych, a więc złożony przez niego wniosek o dodatkowy termin zabudowy jest w pełni uzasadniony i winien być pozytywnie rozpatrzony. Rozpatrując odwołanie Kolegium podkreśliło, że postępowanie w zakresie związanych z użytkowaniem wieczystym opłat czy innych czynności, ma specyficzny charakter, ponieważ gmina - która jest właścicielem nieruchomości - nie występuje w nim jako organ administracyjny, a jako właściciel, który chce realizować swoje prawo. Organ odwoławczy wywiódł, że termin zakończenia robót budowlanych określony w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste to tzw. termin pierwotny, o którym mowa w art. 62 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wniosek użytkownika "o stosowne przesunięcie terminów rozbiórki budynków i zakończenie budowy hotelu o okres trzech lat" załatwiono wyznaczając termin dodatkowy, o którym mowa w art. 63 ust. 1. Jest to trzeci z terminów opisanych przez ustawę, bowiem o możliwość jaką daje ust. 4 art. 62 - o przedłużenie terminu pierwotnego - użytkownik nie występował. W literaturze nie ma jednoznacznego stanowiska, które stwierdzałoby, iż wyznaczenie terminu dodatkowego jest możliwe dopiero po wyznaczeniu terminu przedłużonego, o jakim mowa w art. 62 ust. 4 u.g.n. W niniejszej sprawie trzykrotnie rozstrzygano o terminach, jakie winny obowiązywać użytkownika wieczystego spółkę Q. Istniał wyznaczony w umowie termin pierwotny, a następnie dwukrotnie rozstrzygano o terminie dodatkowym. Wprawdzie brak było rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 62 ust. 4 u.g.n. (nie przedłużano terminu pierwotnego), jednakże w konsekwencji rozstrzygano o terminach i tak trzy razy, co odpowiada regułom zawartym w art. 62 i 63 u.g.n. Decyzja o nałożeniu dodatkowej opłaty za niedochowanie terminu zabudowy terenu oddanego w użytkowanie wieczyste jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, a więc nie może być uzasadniona tylko samym faktem niedotrzymania terminu. W ocenie Kolegium organ I instancji nie przekroczył ram tego uznania. Szczegółowo została przedstawiona motywacja organu, który przedstawiając dotychczasowe działania poprzednika obecnego użytkownika wieczystego wykazał, iż ten nie podjął żadnych prac związanych z rozpoczęciem nowej zabudowy do dnia wydania spornej decyzji, mimo, że wyznaczono dla niego dodatkowy termin, a pozwolenie na budowę zostało wydane już w na początku 2002 r. Organ I instancji przeprowadził też wywód na okoliczność przejęcia wszelkich praw przez nabywcę użytkowania wieczystego, także i tych, które dotyczą terminów rozpoczęcia i zakończenia prac budowlanych. Organ I instancji przyjął, że dla ustalenia dodatkowej opłaty nie ma znaczenia, czy po stronie użytkownika wieczystego zaistniała w tym względzie wina czy też nie. Jednakże w treści decyzji i w toku całego postępowania stwierdzał, iż nie realizowanie zabudowy przez użytkownika wieczystego nie ma żadnych uzasadnionych obiektywnych przyczyn. W ten sposób zdaniem Kolegium organ zajął stanowisko w zakresie zawinienia użytkownika wieczystego. Aktualny użytkownik wieczysty jako pochodny nabywca użytkowania wieczystego nabywa wszystkie prawa jakie posiadał jego poprzednik. Spółka E. była w pełni świadoma tego faktu, nabywając użytkowanie wieczyste w trakcie prowadzonego postępowania o ustalenie dodatkowej opłaty, na kilka dni przed wydaniem decyzji w sprawie. Wyrazem tego jest § 5 umowy notarialnej z dnia [...] 2004 r. Rep. [...] o przeniesieniu użytkowania wieczystego. Wstąpienie obecnego użytkownika wieczystego do sprawy o naliczenie opłaty dodatkowej nie jest uwarunkowane wydaniem w tym względzie postanowienia o zmianie strony postępowania. Nie jest także uprawnione stanowisko, iż nie można było orzekać o dodatkowej opłacie wobec nie orzeczenia o dodatkowym terminie zabudowy. Również zarzut braku zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu jest bezzasadny. Poprzedni użytkownik wieczysty był informowany o toczącym się postępowaniu, skierowano do niego zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami w sprawie. Pełnomocnik poprzedniego użytkownika wieczystego był poinformowany o przebiegu postępowania. Obecnie jest on również pełnomocnikiem obecnego użytkownika, a więc posiada pełną znajomość stanu rzeczy. Odnosząc się do zarzutu nieścisłości w sprawie przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej i numerycznej wskazano, że przez cały czas ubiegania się o dodatkowe terminy zabudowy, jak i w trakcie prowadzenia niniejszego postępowania zarzut ten nie padał i nie był wskazywany jako przyczyna opóźnienia realizacji inwestycji. Z formalnego punktu widzenia użytkownik miał możliwość prawną rozpoczęcia inwestycji od momentu otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, na początku 2002 r. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka E. Zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 75 § 1, art. 7 i art. 30 § 4 w zw. z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Skarżący wywodzi, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje 3 rodzaje terminów: pierwotny (wynikający z umowy), przedłużony (art. 62 ust. 4 u.g.n.) i dodatkowy (art. 63 ust. 1 u.g.n.). Warunkiem nałożenia odpłaty dodatkowej jest zaistnienie i niedotrzymanie przez użytkownika wieczystego tych trzech terminów (art. 63 ust. 2 u.g.n.). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Termin pierwotny upłynął w październiku 2002 r., a przedłużony - w grudniu 2003 r. Organ administracji nie wyznaczył jednak żadnego terminu dodatkowego, a zatem nie można było nałożyć opłaty podwyższonej. Z tego względu nieprawidłowe jest ustalenie organu II instancji, że w niniejszej sprawie pominięto termin przedłużony i od razu wyznaczono termin dodatkowy, jak również ustalenie, że wniosek użytkownika wieczystego z [...] 2002 r. dotyczył wyznaczenia terminu dodatkowego, a nie przedłużonego. Z art. 63 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że termin dodatkowy może być wyznaczony dopiero po upływie terminu przedłużonego i że wyznacza się go z urzędu. W ocenie skarżącego nie można wyznaczać terminu dodatkowego gdy użytkownik wieczysty nie jest jeszcze "w zwłoce". Nie można też przyjąć - jak czyni to organ odwoławczy - że do nałożenia opłaty dodatkowej wystarczy trzykrotne rozstrzyganie o terminach, bez względu na to o jakie terminy chodzi. Ponadto zwrócono uwagę, że pierwszy wniosek o przedłużenie terminu obejmował 3 lata (do końca 2005 r.). Uwzględniono go tylko w zakresie 1 roku. Kolejny wniosek o przedłużenie jest właściwie powtórzeniem pierwszego wniosku. Nie można więc zarzucać użytkownikowi wieczystemu, że składa kilka wniosków o przedłużenie nie dokonując zabudowy, skoro wszystkie wnioski dotyczyły grudnia 2005 r. Skarżący podkreślił, że budowa jest kontynuowana, odbywa się według planu i hotel zostanie oddany "pod klucz" w czerwcu 2006 r. Kolejny zarzut dotyczy niepouczenia użytkownika wieczystego o możliwości zaskarżenia uchwały Zarządu Miasta z dnia [...] 2002 r. o przedłużeniu terminu zabudowy tylko do końca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może więc zarzucać, że skoro użytkownik nie skorzystał z możliwości złożenia skargi do Rady Miasta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., to znaczy, że zgodził się z jej treścią. Dalsza część skargi zawiera zastrzeżenia odnośnie formy zapadłych w sprawie rozstrzygnięć w przedmiocie przedłużenia terminu zabudowy. Organ odwoławczy przyjął, że wyznaczenie terminu "przedłużonego" stanowi zmianę umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (wymagającej pod rygorem nieważności formy notarialnej), a zatem takie przedłużenie terminu winno mieć również formę aktu notarialnego pod rygorem nieważności. Skarżący wywodzi, że w ten sam sposób należałoby oceniać termin "dodatkowy", który przecież również stanowi zmianę określonego w umowie terminu pierwotnego i przedłużonego. Oznaczałoby to, że również ten termin wymaga zgody obu stron wyrażonej w formie aktu notarialnego. Rozwijając konsekwentnie stanowisko Kolegium należałoby więc dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie termin umowny nigdy nie został zmieniony, ponieważ gmina i użytkownik wieczysty nigdy nie zawarły w formie aktu notarialnego umowy o zmianie umowy pierwotnej. Przy takim podejściu nie może być mowy o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej. Skarżący zwraca uwagę, że ustawodawca konstruując "opłatę dodatkową" wykorzystał w tej konstrukcji regulacje prawne zarezerwowane tradycyjnie dla prawa cywilnego "wtłaczając je" do ustawy regulującej problematykę administracyjnoprawną. Gmina występuje w takiej sprawie zarówno jako właściciel - strona umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a równocześnie jako organ administracji rozstrzygający w sposób władczy o prawach i obowiązkach swojego kontrahenta. Będąc stroną umowy samodzielnie ustala, czy poniosła szkodę na skutek niewykonania umowy przez użytkownika wieczystego, samodzielnie ustala także wysokość tej szkody, jak również zawinienie po stronie przeciwnej. W tej sytuacji gmina "jest sędzią we własnej sprawie", co wyklucza równość podmiotów w stosunku o charakterze - co przyznaje nawet organ II instancji - cywilistycznym. Zdaniem skarżącego gmina powinna swoich praw dochodzić na drodze sądowej, a nie jednostronnie i władczo przesądzać w postępowaniu administracyjnym o tym, czy poniosła szkodę, ustalać jej wartość i zawinienie po stronie przeciwnej. W oparciu o te rozważania skarżący wniósł o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepis art. 62 ust. 2 u.g.n. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący nie zgadza się również ze stanowiskiem, że kwestia zawinienia przy opóźnieniu w realizacji zobowiązania do zabudowy nie ma znaczenia przy wymierzaniu opłaty dodatkowej. Zaskarżona decyzji nie odnosi się w żaden sposób do wyjaśnień strony w przedmiocie przyczyn opóźnienia, nie bierze pod uwagę, że znaczna część opóźnienia spowodowana była okolicznościami niezależnymi od inwestora. Z czteroletniego - określonego w umowie - okresu zabudowy, trzy i pół roku zajęło samo załatwianie koniecznych zezwoleń, zaś przedłużenie terminu do zakończeniu zabudowy wyniosło nieco ponad rok (mimo, że wniosek obejmował przedłużenie terminu zabudowy o ponad trzy lata). Wskazuje to, że przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od inwestora, a już na pewno z przyczyn niezależnych od skarżącego. Czyni to bezpodstawnym zastosowanie karnego trybu orzekania o opłatach dodatkowych. Dodatkowo skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono podnoszonych przez skarżącego okoliczności towarzyszących tj. kryzysu na rynku usług turystycznych i pogorszenia koniunktury na tym rynku w skali lokalnej, europejskiej oraz ogólnoświatowej. Także proces umacniania się złotówki w stosunku do Euro miał negatywny wpływ na proces budowlany, bowiem spowodował wycofywanie się podwykonawców z podpisanych kontraktów. W takich okolicznościach nie można obciążać skarżącego lub jego poprzednika prawnego winą za niedotrzymanie terminu zabudowy. Obecny użytkownik wieczysty zwraca uwagę, że użytkowanie wieczyste nabył [...] 2004 r. Z przyczyn oczywistych nie mógł więc dotrzymać terminu zabudowy określonego na grudzień 2003 r. Natychmiast po zawarciu wymienionej umowy skarżący podjął wszelkie czynności zmierzające do jak najszybszego podjęcia robót budowlanych. Mimo to organ I instancji nie uwzględnił jego wniosku o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości, choć art. 63 ust. 1 u.g.n. dawał mu taką możliwość. Naruszenie przepisów postępowania zdaniem skarżącego polega na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organ odwoławczy pominął w swoim uzasadnieniu przyczyny opóźnienia w realizacji inwestycji. Jedną z tych przyczyn były błędy w mapach geodezyjnych, które stanowiły podstawę rozpoczęcia działań inwestycyjnych. W trakcie pomiarów zleconych przez inwestora okazało się bowiem, że granice działek 57/3 i 57/4 nie odpowiadają mapom geodezyjnym stanowiącym podstawę pozwolenia na budowę. Wymagało to zmiany projektów, co spowodowało opóźnienia w prowadzeniu inwestycji. Błąd ten spowodowany był przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta i był okolicznością całkowicie niezależną od inwestora. Dowód w tej kwestii został przeprowadzony po wydaniu decyzji I instancji - pismo Wydziału Skarbu Miasta do Wydziału Geodezji nosi datę [...] listopada 2004 r., a odpowiedź na nie dotarła do organu I instancji [...] grudnia 2004 r. Zdaniem skarżącego narusza to w sposób rażący zasady przeprowadzania dowodu w postępowaniu administracyjnym, ponieważ decyzja nie została oparta na wszechstronnym rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy, a strona nie miała możliwości zapoznać się z tym dowodem przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Nabywca użytkowania wieczystego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki, jakie miał jego poprzednik prawny, jednakże nie wstępuje do trwającego postępowania administracyjnego. Zmiana strony takiego postępowania wymaga wydania w tym przedmiocie postanowienia. Zaniedbanie tego obowiązku powoduje, że organ administracji wydał decyzję administracyjną w stosunku do podmiotu, który nie był stroną w sprawie, bowiem nigdy formalnie nie uzyskał statusu takiej strony. Organy administracji miały obowiązek zawiadomienia spółki E. o toczącym się postępowaniu i o fakcie, że obecnie jest jego stroną. Okoliczność, że aktualny użytkownik wieczysty nabywając to prawo wiedział o tym postępowaniu nie ma dla tej kwestii znaczenia, podobnie jak okoliczność, że zarówno poprzedni, jak i obecny użytkownik wieczysty mają tego samego pełnomocnika, który jest w sprawie zorientowany. Ponadto organ II instancji nie poinformował pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co uzasadnia zarzut niezapewnienia stronom czynnego udziału na wszystkich stadiach postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło nieprecyzyjność przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n. Nie wynika z niego, czy dla ustalenia terminu dodatkowego koniecznym jest wcześniejsze ustalenie terminu przedłużonego (art. 62 ust. 4 u.g.n.) i jaką formę przewiduje się w sytuacji ustalania terminu wynikającego z przepisu art. 63 ust. l u.g.n. Nie ma w tym względzie jednoznaczności i utrwalonej praktyki, która uzasadniałaby uwzględnieni skargi. Termin wyznaczony uchwałą Zarządu Miasta miał charakter terminu dodatkowego określonego w art. 63 ust. 1 u.g.n., a nie terminu przedłużonego (art. 62 ust. 4), o czym świadczy podana podstawa prawna oraz forma rozstrzygnięcia (ustalenie terminu przedłużonego następuje przez zmianę umowy). Decyzja o ustaleniu opłaty dodatkowej ma charakter uznaniowy. Organ administracyjny winien wykazać czym się kierował przy nakładaniu opłaty, jednakże nie ma obowiązku ustalenia winy po stronie użytkownika wieczystego. Skarżący jako nabywca pochodny użytkowania wieczystego wstąpił we wszystkie obowiązku swego poprzednika, a więc wiążą go te terminy, które zostały ustalone dla jego poprzednika, mimo, że dotyczą one okresu sprzed zawarcia umowy sprzedaży użytkowania wieczystego. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby powodować konieczność jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Decyzja o nałożeniu opłaty dodatkowej wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie opłaty nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości. Organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu warunki te zostały zachowane przez organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie. Uzasadnienia obu decyzji szczegółowo wyjaśniają czym kierowały się organy przy ich wydawaniu i dlaczego skorzystały z możliwości nałożenia na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej. Opłata ta służy zmotywowaniu użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązku zagospodarowania użytkowanej działki. Ma też charakter represyjny, jest swego rodzaju "karą" za niewykonanie zobowiązania. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostawał fakt, że użytkownik wieczysty nie dotrzymał ani terminu zagospodarowania działki wynikającego z umowy ([...]1998 r.), ani kolejnego terminu ([...] 2003 r.). Zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego koncentrują się na nieprawidłowej - zdaniem skarżącego - procedurze poprzedzającej nałożenie opłaty oraz na obciążeniu skarżącego tą opłatą pomimo, że nie ponosi odpowiedzialności za opóźnienie inwestycji. Skarżący domaga się wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten przepis wprowadza jedynie obowiązek ustalenia terminu rozpoczęcia lub zakończenia robót budowlanych w umowie. Z uzasadnienia wniosku wynika, że skarżący pomylił się w numeracji przepisu i że faktycznie chodzi mu o zbadanie zgodności z konstytucją art. 63 ust. 3 powołanej ustawy. Sąd nie znalazł podstaw do przychylenia się do tego wniosku, bowiem nie podziela wątpliwości skarżącego w tym zakresie. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest umową specyficzną - m. in. ze względu na fakt, że prawem użytkowania wieczystego mogą być obciążone wyłącznie grunty stanowiące własność podmiotów publicznoprawnych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków). Uregulowana jest w kodeksie cywilnym i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W obu tych ustawach przeważają unormowania cywilistyczne, a więc oparte na zasadzie równorzędności podmiotów będących stronami stosunku prawnego. Metoda administracyjna ma jednak zastosowanie przy nakładaniu opłaty dodatkowej. Skarżący zarzuca, że możliwość jednostronnego i władczego decydowania o nałożeniu opłaty dodatkowej stanowi naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 Konstytucji), zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Skarżący podważa zastosowanie metody administracyjnej w odniesieniu do stosunku użytkowania wieczystego, powstałego w drodze umowy, a więc opartego na zasadzie równości stron. Wywody skargi zmierzają do usunięcia z systemu prawa tej niespójności i całkowitego podporządkowania stosunku prawnego użytkowania wieczystego regulacjom cywilnoprawnym. Zdaniem Sądu obecne brzmienie przepisów nie narusza jednak zasady demokratycznego państwa prawnego ani zasady równości wobec prawa. Jak wskazuje skarżący opłata dodatkowa zbliżona jest do cywilistycznej instytucji kary umownej, ponieważ jest konsekwencją niewykonania zobowiązania do zagospodarowania użytkowanej działki. Warto zwrócić uwagę na różnice pomiędzy tymi dwoma instytucjami. Zastrzeżenie kary umownej, jak sama nazwa wskazuje, wymaga zgody zarówno wierzyciela, jak i dłużnika, którzy ustalają jej wysokość, podczas gdy możliwość nałożenia na użytkownika wieczystego opłaty dodatkowej oraz jej wysokość (10% wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste) wynika wprost z ustawy. W ocenie Sądu takie zróżnicowanie jest uzasadnione celem użytkowania wieczystego, którym jest zagospodarowanie na koszt użytkownika wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego przy równoczesnym zapewnieniu tym podmiotom publicznoprawnym stałego dochodu (opłata roczna). Użytkownik wieczysty nie może korzystać z nieruchomości w sposób dowolny, musi korzystać z niej w sposób określony w umowie. Użytkowanie wieczyste jest jednym z narzędzi polityki urbanistycznej jednostek samorządu terytorialnego. Przyznanie właścicielowi nieruchomości kompetencji władczych w stosunku do użytkownika wieczystego służy właśnie umożliwieniu wyegzekwowania ustalonych w umowie obowiązków. Niewątpliwie opłata dodatkowa jest silniejszym środkiem dyscyplinującym niż kara umowna. Zarówno możliwość jej nałożenia, jak i jej wysokość wynika wprost z ustawy, a przez to jest całkowicie niezależna od woli użytkownika wieczystego. Odstępstwo od metody cywilistycznej w tym zakresie jest całkowicie usprawiedliwione ochroną interesu lokalnej wspólnoty samorządowej (lub interesu Skarbu Państwa). Podmiot publicznoprawny oddający swój majątek do zagospodarowania osobie trzeciej musi mieć zapewnione skuteczne metody działania zapewniające zagospodarowanie tego majątku zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami. Skarżący zarzuca, że przy ustalaniu dodatkowej opłaty rocznej właściciel nieruchomości staje się sędzią we własnej sprawie. Zarzuty te mijają z prawdą. Gmina (lub inny właściciel nieruchomości) nie ustala, czy poniosła szkodę na skutek niewykonania umowy przez użytkownika wieczystego, nie ustala również wysokości szkody. Opłata dodatkowa (podobnie zresztą jak kara umowna) jest całkowicie niezależna od istnienia i od ewentualnej wysokości szkody. Prawdą jest, że podejmując zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta jako przedstawiciel Gminy nałożył obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej na rzecz Gminy. Organ prowadzący postępowanie miał obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego, które może podlegać kontroli nawet trzech organów władzy państwowej. Uznaniowość decyzji nie oznacza więc jej dowolności. Strona niezadowolona z decyzji ma możliwość jej zaskarżenia do organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrujące odwołanie nie jest w żaden sposób ani organizacyjnie, ani finansowo powiązane z organami gminy. Rozstrzygnięcie drugoinstancyjne strona może zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a wyrok tego sądu - do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie sposób mówić w tej sytuacji o naruszeniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zacytowany przepis obejmuje swoim zakresem także sądownictwo administracyjne, które wprawdzie jest sądownictwem szczególnym, ale tak samo jak sądy powszechne ma obowiązek zachować niezawisłość, niezależność i bezstronność w orzekaniu. W ocenie Sądu nie można nałożyć takiej opłaty jeżeli opóźnienie nastąpiło z przyczyn całkowicie niezależnych od użytkownika wieczystego, na które nie miał wpływu pomimo zachowania należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw. Trzeba jednak podkreślić, że zarówno skarżący, jak i jego poprzednik prawny są przedsiębiorcami, a więc ich staranność ocenia się na podstawie szczególnych kryteriów staranności (art. 355 § 2 k.c.). Spółka Q. domagając się po raz pierwszy przedłużenia terminu zabudowy przedstawiła pismo z dnia [...] 2002 r., w którym szczegółowo wyjaśniła przyczyny istniejącego opóźnienia. Opóźnienie to zostało spowodowane długotrwałymi procedurami zmierzającymi do uzyskania stosownych decyzji administracyjnych - koniecznych do rozpoczęcia robót budowlanych. Pismo strony było bardzo szczegółowe i wskazywało na konkretne daty wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniu uchwały zarządu miasta z [...] 2002 r. o przedłużeniu terminu zabudowy do końca 2003 r. wskazano, że pozwolenie na budowę stało się ostateczne 18 stycznia 2002 r., a obecnie przystąpiono do wyboru generalnego wykonawcy robót budowlanych, zatem nie ma już przeszkód do przystąpienia do realizacji inwestycji. Tym samym Zarząd Miasta przyjął, że opóźnienie spowodowały przyczyny niezależne od inwestora, co uzasadniania uwzględnienie jego wniosku o przedłużenie terminu zabudowy. Twierdzenia skarżącego, że organy administracji nie uwzględniły opóźnienia realizacji inwestycji spowodowanego długotrwałym postępowaniem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie są zgodne z prawdą. Całkowicie nietrafny jest zarzut, że nie pouczono strony o możliwości zaskarżenia tej uchwały zarządu miasta do Rady Miasta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów gminy w przedmiocie przedłużenia określonych w umowie terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie podlegają bowiem kontroli instancyjnej. Także ustawa o samorządzie gminnym w ówczesnym brzmieniu nie przewidywała generalnej możliwości zaskarżania uchwał zarządu gminy do organu stanowiącego. Powołany zaś art. 229 pkt 3 k.p.a. wskazuje jedynie na organ właściwy do rozpoznania skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. Kompetencje organu wykonawczego gminy (zarządu, a obecnie wójta, burmistrza lub prezydenta) i organu stanowiącego (rady) są rozłączne. Rada co do zasady nie ma generalnych kompetencji do uchylania lub zmiany rozstrzygnięć organu wykonawczego. Tak więc nawet złożenie skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. nie odniosłoby skutku w postaci zmiany przez Radę Miasta terminu zabudowy. Dodatkowo należy wskazać, że każdy ma prawo składa takich skarg i prawo to nie jest ograniczone żadnym terminem. Organ administracji nie ma obowiązku pouczania stron postępowania administracyjnego o możliwości składania skarg czy wniosków, a użytkownik wieczysty nie poniósł żadnego uszczerbku ze względu na fakt, że takiej skargi nie złożył. Kolejną wymienioną w skardze przyczyną opóźnienia w realizacji inwestycji miały być błędy w mapach geodezyjnych, które stanowiły podstawę rozpoczęcia działań inwestycyjnych. Błąd ten zdaniem skarżącego spowodowany został przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta i był okolicznością całkowicie niezależną od inwestora. Należy jednak podkreślić, że zmiana przebiegu granic działek 57/3 i 57/4 i ich niezgodność z mapami geodezyjnymi stanowiącym podstawę pozwolenia na budowę została podniesiona po raz pierwszy w piśmie spółki Q. z [...] 2005 r., a więc już po wydaniu decyzji pierwszej instancji. We wcześniejszych wielokrotnie ponawianych prośbach o przesunięcie terminu zabudowy użytkownik wieczysty nie podniósł problemu niezgodności przebiegu granic nieruchomości z mapą geodezyjną. Można domniemywać, że wykryto ją dopiero po przystąpieniu do prac budowlanych jesienią 2004 r. Okoliczność ta nie ma więc żadnego związku z niedotrzymaniem dodatkowego terminu zabudowy wyznaczonego na grudzień 2003 r. Podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące kryzysu w branży turystycznej oraz ogólnej słabej koniunktury gospodarczej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że stwierdzenia dotyczące tej kwestii są bardzo ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami. Niewątpliwie są to okoliczności niezależne od skarżącego oraz od jego poprzednika prawnego. Aby jednak mogły zostać przez organy administracji uwzględnione jako przyczyna uzasadniająca opóźnienie budowy, strona musiałaby wykazać konkretny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją na rynku a niemożliwością podjęcia robót budowlanych. Żadnego takiego dowodu w sprawie nie przedstawiono. Jako przykład można wskazać argument skarżącego, że ze względu na umocnienie złotówki w stosunku do euro z inwestycji wycofali się podwykonawcy, co uniemożliwiło dotrzymanie ustalonych wcześniej terminów. Okoliczności tych nie poparto żadnymi dowodami. Słusznie też Kolegium podniosło, że nie zawsze zaistnienie ogólnie zlej sytuacji gospodarczej musi mieć negatywny wpływ w konkretnej sprawie. O ile więc kryzys miał uniemożliwić realizację inwestycji spółce Q., to nie przeszkodził w budowie hotelu spółce E. Natomiast stwierdzenie, że zła koniunktura na rynku usług turystycznych, a w szczególności zmniejszenie ilości turystów odwiedzających K. to okoliczności powszechnie znane - po prostu mija się z prawdą. Trzeba wreszcie podkreślić, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą ponosi ryzyko gospodarcze tej działalności. Podsumowując kwestię zawinienia należy stwierdzić, że okolicznością bezsporną jest fakt rozpoczęcia robót budowlanych dopiero jesienią 2004 r. po przeniesieniu użytkowania wieczystego na spółkę E. Jest również wykazane, że do stycznia 2002 r. użytkownik wieczysty nie mógł rozpocząć robót, ponieważ nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta została uwzględniona w niniejszej sprawie tj. stała się podstawą do przesunięcia terminu ukończenia budowy na grudzień 2003 r. Użytkownik wieczysty nie wykazał istnienia żadnych konkretnych okoliczności, które uniemożliwiły mu rozpoczęcie realizacji inwestycji pomiędzy styczniem 2002 r. a listopadem 2004 r. W tej sytuacji nie można uznać, że opóźnienie w realizacji inwestycji nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony. Argumenty spółki E., że natychmiast po nabyciu użytkowania wieczystego w dniu [...] 2004 r. podjęła wszelkie czynności zmierzające do niezwłocznego rozpoczęcia budowy nie może uzasadnić uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem na mocy umowy sprzedaży skarżący wstąpił w sytuację prawną swojego poprzednika prawnego w zakresie praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej umowy. Przyjęcie poglądu przeciwnego całkowicie uniemożliwiłoby właścicielowi gruntu dyscyplinowanie użytkownika wieczystego, a użytkownikom wieczystym otwierałoby pole do nadużyć bez możliwości wymierzenia jakiejkolwiek sankcji. Nie można więc podzielić poglądu skarżącego, że w sytuacji przeniesienia użytkowania wieczystego nabywca nie odpowiada za opóźnienie w zagospodarowaniu nieruchomości powstałe przed nabyciem prawa. Oczywiście właściciel może w takim wypadku nie wymierzać opłaty dodatkowej i wyznaczyć nowemu użytkownikowi wieczystemu kolejny termin zagospodarowania nieruchomości, niemniej jest to sfera uznania administracyjnego, a to podlega jedynie ograniczonej kontroli sądowej. Jak już wskazano wyżej w niniejszej sprawie granice takiego uznania nie zostały przekroczone. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy obu instancji w obszernych uzasadnieniach szczegółowo omówiły zebrane w sprawie dowody, wskazały na ustalony stan faktyczny i wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć. Skarżący zarzuca, że organ I instancji już po wydaniu decyzji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie okoliczności istotnych dla sprawy, przez co decyzja nie została oparta na wszechstronnym rozważeniu całego materiału dowodowego. Prawdą jest, że decyzja Prezydenta Miasta o nałożeniu opłaty zapadła [...] 2004 r. Pismo tego organu skierowane do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta o wyjaśnienie, czy w 2000 r. została dokonana zmiana przebiegu granic nieruchomości oraz czy ówczesny użytkownik wieczysty został o tym poinformowany - nosi datę [...] listopada 2004 r. Trzeba jednak przypomnieć, że problem niezgodności granic działki z mapami ewidencyjnymi pojawił się po raz pierwszy w piśmie użytkownika wieczystego z dnia [...] listopada 2004 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Skoro organ ten o powyższej okoliczności nie wiedział przed rozstrzygnięciem sprawy, to nie mógł jej przecież wyjaśniać ani prowadzić w tym przedmiocie żadnych dowodów. Nie można zarzucać mu niewyjaśnienie okoliczności, która wyszła na jaw po rozstrzygnięciu sprawy. Jednocześnie należy zauważyć, że uzupełnienie postępowania dowodowego po wydaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie jest co do zasady zakazane. W razie wniesienia środka zaskarżenia organ odwoławczy rozpatruje sprawę na nowo. Może więc, a nawet powinien przeprowadzić dowody, jeżeli nie oznacza to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez organ I instancji po wydaniu decyzji sprowadza się do korespondencji z Wydziałem Geodezji, Wydziałem Architektury i Urbanistyki oraz Zarządem Gospodarki Komunalnej zmierzających wyłącznie do weryfikacji okoliczności podniesionych przez stronę w piśmie złożonym po wydaniu decyzji I instancji. Nie sposób uznać, jest to znaczna część postępowania wyjaśniającego, a tym samym zarzut skarżącego odnośnie niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności jest bezzasadny. Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 30 § 4 w zw. z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. W sprawach dotyczących praw zbywalnych zbycie takiego prawa w toku postępowania administracyjnego powoduje wstąpienie w miejsce strony jej następcy prawnego. Zmiana podmiotu w takim postępowaniu następuje z mocy prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 29 stycznia 2003 r. II SA/Ka 657/2001). Jeżeli okaże się, że następca prawny nie wie o toczącym się postępowaniu, należy go o tym zawiadomić umożliwiając wzięcie udziału w sprawie. Naruszenie tej zasady, wskutek czego strona albo jej następca prawny bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, prowadzi do wzruszenia postępowania w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.(wyrok WSA Warszawa z 2005-06-21 I SA/Wa 805/04). Jeżeli jednak nabywca prawa wie o toczącym się postępowaniu i bierze w nim czynny udział, nie ma potrzeby formalnego zawiadamiania o tym postępowaniu. W żadnym zaś wypadku nie ma potrzeby wydawania postanowienia w przedmiocie zmiany strony postępowania administracyjnego. Skoro przekształcenie podmiotowe w postępowaniu administracyjnym następuje ex lege, to nie można twierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w stosunku do podmiotu, który nie był stroną w sprawie, bowiem nigdy formalnie nie uzyskał statusu takiej strony. Jak wynika z akt postępowania spółka E. wiedziała o niniejszej sprawie, prowadziła korespondencję z organem I instancji, składała wniosek o przesunięcie terminu zabudowy do końca 2005 r. Tym samym należy uznać, że miała zapewniony udział w postępowaniu, a zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzutu tego nie uzasadnia także fakt, że organ II instancji nie poinformował pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Po wniesieniu odwołania nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a w treści tego środka odwoławczego strona wypowiedziała się na temat zebranych dotychczas dowodów i materiałów. Z odwołania wynika, że strona skarżąca była bardzo dobrze zorientowana jakie dokumenty zostały zgromadzone w aktach, tak więc brak odrębnego pouczenia o możliwości zapoznania się z aktami przez wydaniem decyzji przez organ II instancji w żaden sposób nie naruszył jej praw jako strony i nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).