II SA/Kr 666/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody z dnia 8 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Starosta decyzją nr 1 z dnia 22 października 2014 r., na podstawie art. 73 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r. poz. 518) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz: S. K. s. F. i J. oraz S. K. s. S. i J., za nieruchomość oznaczoną jako działki: [...] o pow. 0,0014 ha oraz nr [...] o pow. 0,0224 ha, poł. w obrębie G., jedn. ewid. [...], zajętej pod drogę powiatową nr K2151 (18145) relacji [...], przejętej z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...]. na podstawie decyzji nr [...] Wojewody z dnia 8 sierpnia 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (część działki nr [...], dawca nr [...]) zostało zainicjowane wnioskiem S. K. s. F. i J. oraz S. K. s. S. i J. z dnia 4 sierpnia 2010 r. Wykazem synchronizacyjnym z dnia 17 grudnia 2013 r. nr [...] część parceli gruntowej nr [...] o pow. 0,0489 ha, położonej w obrębie [...], ewid. [...] utworzyła działkę nr [...], pozostała część parceli gruntowej utworzyła działkę nr [...]. Decyzją z dnia 11 marca 2014 r., znak [...] Starosta orzekł o zmianie danych ewidencyjnych dla obrębu [...], jedn ewid. [...] polegającej na rozdzieleniu połączonych w działce drogowej nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym. Z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0489 ha odpowiadającą części dawnej parceli nr [...]. Następnie operatem podziałowym z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0014 ha, nr [...] o pow. 0.0224 ha, nr [...] o pow. 0,0126 ha oraz nr [...] o pow. 0,0125 ha. W stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] oraz nr [...] została wydana odrębna decyzja. Decyzją nr [...] z dnia 8 sierpnia 2014 r. znak [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Wojewoda stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat, z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0014 ha oraz nr [...] o pow. 0,0224 ha, zajętej pod drogę powiatową nr K2151 (18145) relacji [...]. Właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości był S. K. s. F. i J. na podstawie umowy darowizny z dnia 19 marca 1963 r. Rep. A Nr [...]. Organ przytoczył treść art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy podkreślając, że wniosek byłego właściciela winien zostać zgłoszony w okresie pięciu lat począwszy od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Termin na składanie wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania wyznaczony przez ustawodawcę jest terminem, który nie może zostać przywrócony przez organ administracji publicznej. Wyraźne brzmienie przepisu art. 73 ust. 4 nie pozostawia wątpliwości, że wniosek o odszkodowanie może być skutecznie złożony tylko w terminie, wprost wskazanym przez ustawodawcę. Skutkiem nie złożenia wniosku w zakreślonym ustawą okresie jest wygaśnięcie roszczenia. Roszczenie przestaje przysługiwać niezależnie od tego, z jakiego powodu uprawniona osoba nie złożyła stosownego wniosku. Taki stan rzeczy obligował organ do orzeczenia o odmowie ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawców zawartych w piśmie z dnia 30 lipca 2010 r. (data wpływu 4 sierpnia 2010 r.), gdzie wskazywali, że we wniosku z dnia 27 grudnia 2005 r. (data wpływu 29 grudnia 2005 r.) błędnie został podany nr działki zajętej pod drogę powiatową, organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 27 grudnia 2005 r. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną został złożony wyłącznie przez S. K. s. S. i J. i został rozstrzygnięty decyzją Starosty z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...]. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt IOPS 3/9, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na postawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel nieruchomości do księgi wieczystej. W przedmiotowej sprawie w dniu 31 grudnia 1998 r., właścicielem przedmiotowej nieruchomości był S. K. s. F. i J., na podstawie umowy darowizny Rep A nr [...] z dnia 19 marca 1963 r. S. K. s. S. i J. nie był zatem właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie stał się nim również na skutek czynności prawnej zawartej po tym terminie, ale przed wydaniem decyzji nr [...] Wojewody z dnia 8 sierpnia 2014 r. nr [...]. Skoro zatem z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpiła osoba niebędąca właścicielem przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz po tym terminie, ale przed wydaniem decyzji Wojewody, to należało odmówić S. K. s. S. i J. ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Odwołanie od decyzji złożyli S. K. s. F. i J. oraz S. K. s. S. i J.. Wskazali, że w piśmie z dnia 27 grudnia 2005 r. S. K. s. S. i J. wystąpił do Starosty o uregulowanie stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną i wypłatę z tego tytułu odszkodowania. W sprawie działał osobiście i jako pełnomocnik ojca (S. K. s. F. i J.). W treści wniosku z dnia 27 grudnia 2005 r. podał omyłkowo działkę o nr [...] jako grunt zajęty pod drogę. Pomyłka ta wynikała ze zmiany numeracji działki. Pomyłka ta została sprostowana w piśmie z dnia 30 lipca 2010 r., poprzez wskazanie działki nr [...]. Własność tego gruntu potwierdzili kserokopią umowy darowizny Rep A nr [...] z dnia 19 marca 1963 r. Zdaniem wnioskodawców nieuprawnione było przyjęcie, że pisma z dnia 27 grudnia 2005 r. i z dnia 30 lipca 2010 r. są dwoma odrębnymi wnioskami o uregulowanie stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną (w piśmie z dnia 30 lipca 2010 r. wskazali znak sprawy – [...]). Wojewoda decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Podał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma fakt, iż decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r., znak: [...], Starosta dokonał rozpatrzenia wniosku S. K., syna S. i J. z dnia 27 grudnia 2005 r., orzekając o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako część działki nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. Z.. Wobec niewniesienia przez S. K., syna S. i J. odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, stało się ono ostateczne z dniem 29 kwietnia 2011 r. Powyższe oznacza, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna rozpoznająca wniosek S. K., syna S. i J. z dnia 27 grudnia 2005 r., (którego to prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewoda w obecnie prowadzonym postępowaniu nie jest władny oceniać) to do chwili jej ewentualnego wyeliminowania z tego obrotu, organy administracji publicznej nie są władne do orzekania w zakresie tego wniosku, gdyż stanowiłoby to wyraźne naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicatae). Skutkiem powyższego, jest brak możliwości uznania, że pismo z dnia 30 lipca 2010 r. stanowi sprostowanie wniosku z dnia 27 grudnia 2005 r. Wniosek ten został już bowiem rozpatrzony ostateczną decyzją organu administracji publicznej, a tym samym organ I instancji był uprawniony do uznania, że pismo z dnia 30 lipca 2010 r. stanowi nowy wniosek o ustalenie odszkodowania. S. K. syn S. i J. wniósł skargę od decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez przyjęcie, że prawidłowym było zastosowanie ww. przepisów ustawy oraz oparcie na nim merytoryczne rozpoznania sprawy, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji nr 1 Starosty z dnia 22 października 2014 roku, gdy tymczasem pismo S. K., syna S. i J. oraz S. K., syna F. i J. z dnia 30 lipca 2010 r. nie było wnioskiem, o którym mowa w art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ww. ustawy; - naruszenie art. 60 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego mimo braku wymaganego wniosku strony, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Starosty, gdy tymczasem pismo z dnia 30 lipca 2010 r. nie było wnioskiem inicjującym postępowanie na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy, lecz pismem składanym w toku uprzednio wszczętego postępowania, precyzującym wcześniej złożony wniosek na podstawie powyżej wskazanej regulacji prawnej, tj. wniosek z dnia 27 grudnia 2005 roku; - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności charakteru pisma z dnia 30 lipca 2010 r., niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonaniu ustaleń sprzecznych z intencją stron, w tym przyjęcie w sposób dowolny, że pismo z dnia 30 lipca 2010 r. miało charakter wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; - naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przy jednoczesnym braku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw, w tym braku udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; - naruszenie art. 156 ust. 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia pomimo tego, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Starosty z dnia 8 kwietnia 2011 roku, znak: [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie w całości nieważności decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty względnie - w przypadku uznania, że nie zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności - o uchylenie decyzji obydwu instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga jest zasadna. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została w po rozpatrzeniu wniosku S. K. s. F. i J. oraz S. K. s. S. i J. z dnia 4 sierpnia 2010 r. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (część działki nr [...], dawna nr [...]). Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że pismo to (datowane 30.07.2010 r., prezentata organu 4.08.2010 r.) nie stanowi nowego wniosku o wypłatę odszkodowania. W piśmie tym wyraźnie wskazano, że dotyczy ono sprawy [...]. S. K. s. F. i J. oraz S. K. s. S. i J. zwrócili się w nim do Starosty Powiatowego w K. "w związku z błędnym podaniem numeru działki zajętej pod drogę powiatową (wynikającym ze zmiany numeracji działki nie na nasz wniosek" o "ustalenie na jakiej podstawie działka nr [...] (część działki [...], dawna [...]) została odłączona i przestała być własnością ojca, jeżeli nie ma na to żadnych dokumentów". Koniecznym w związku z tym będzie przedstawienie toku sprawy prowadzonej do sygn.[...]. W sprawie tej znajduje się wniosek S. K. z dnia 27.12.2005 r. (prezentata organu 29.12.2015 r.), w którym zwrócił się o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę oznaczony jako działka (część działki) nr [...]. Przy wniosku tym złożony został 1 załącznik – kserokopia umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 27.06.1989 r., z której wynika, że S. K. s. S. z tym dniem został właścicielem gospodarstwa rolnego, m.in. działki nr [...] w G.. Organ zgromadził w tych aktach wypisy z rejestru gruntów z dnia 5.06.2006 r. dla działek nr [...] i [...]. Z pierwszego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest S. K. s. S., z drugiego, że władającym działką nr [...] jest Zarząd Dróg Powiatu. Nadto, na karcie 11 tych akt znajduje się kserokopia mapy, której za zgodność z oryginałem potwierdzono w dniu 5.06.2006 r. Na mapie tej zaznaczona jest działka nr [...], brak jest oznaczenia - "[...]", w działce drogowej ręcznie wpisano numer "[...]". Na działce [...] linią przerywaną zaznaczono różne rodzaje użytków rolnych. W dniu 23.06.2006 r. Zarząd Dróg Powiatu poinformował Starostwo Powiatowe w K., że działka nr [...] wg stanu na dzień 31.12.1998 r. nie była w części zajęta pod drogę powiatową nr K2151 (18145) (k.19). Z pisma tego wynika, że dołączono do niego załącznik (oświadczenie i mapę w skali 1 : 50 000). Załącznika tego brak jest w aktach sprawy. Pisma tego nie doręczono wnioskodawcy, ani też nie poinformowano go o jego treści. Natomiast w dniu 16.04.2007 r. Zarząd Dróg Powiatu poinformował Starostwo Powiatowe w K., że działka nr [...] wg stanu na dzień 31.12.1998 r. była w zajęta pod drogę powiatową nr K2151 (18145) (k.41). Pisma tego ani informacji w nim podanej nie przesłano wnioskodawcy. Dopiero w dniu 22.07.2009 r. Wojewoda przesłał S. K. kopię pisma Zarządu Dróg Powiatu, z którego wynikało, że działka nr [...] nie była zajęta pod drogę powiatową (k.27). Następnie pismem z dnia 3.08.2010 r. Urząd Wojewódzki przesłał S. K. do wiadomości pismo, w którym powołał się na oświadczenie Zarządu Dróg Powiatu, że działka nr [...] wg stanu na dzień 31.12.1998 r. była w zajęta pod drogę powiatową nr K2151 (18145) (k.39). Decyzja Starosty o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] wydana została w dniu 8.04.2011 r. Powyższe wskazuje, że pismo S. K. s. F. i J. oraz S. K. s. S. i J. z dnia 4 sierpnia 2010 r. złożone zostało przed wydaniem decyzji w sprawie działki nr [...]. Dlatego też nieprawidłowo pismo to zostało zakwalifikowane jako wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] złożony w odrębnej sprawie. Treść tego pisma ani stan sprawy [...] nie upoważniał organu do zakwalifikowania go jako wniosku o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] złożonego w odrębnej sprawie. Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 8.04.2011 znak [...], gdyż decyzja ta wydana została w innej sprawie administracyjnej i wynik tego postępowania nie był prejudycjalny dla rozpoznania skargi. Dlatego też podzielając zarzuty skargi uznano, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 60 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Naruszenia te miały ewidentny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Wobec braku stosownego wniosku nie orzeczono o kosztach postępowania.