II SA/Kr 667/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: - * Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi B. B. i P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 18 września 2020 r. znak: [...], Starosta [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. , poz. 65 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. B. i P. K. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w O., przy ul. [...], stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] o pow. 0,1001 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. B. i P. K. jako spadkobierców F. L.. Organ ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot objęta była orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 25 marca 1953 r., Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości od A. I. syna L. R., wydanym na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945. Powyższe orzeczenie nie zostało ujawnione w księgach wieczystych, a dodatkowo wyeliminowane zostało z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności dokonane ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z 16 czerwca 2009 r., wydaną w postępowaniu prowadzonym z wniosku F. L. jako nabywcy prawa własności przedmiotowej nieruchomości od spadkobiercy wywłaszczonego A. I. syna L. R. umową zawartą w formie aktu notarialnego AN Rep. A Nr [...] z 11 czerwca 1959 r. Ustalono także, że dokumentem będącym podstawą nabycia ww. działki przez Skarb Państwa, w oparciu o który Skarb Państwa ujawnił swoje prawa w księdze wieczystej Nr [...] (obecnie [...]) było postanowienie Sądu Rejonowego w O. z 4 kwietnia 1977 r. sygn. akt I [...] stwierdzające, że Skarb Państwa nabył prawo własności tej nieruchomości (oznaczonej wówczas jako działka nr [...]) w drodze zasiedzenia z dniem 31 grudnia 1969 r. Obecnie, zgodnie z księgą wieczystą nr [...] działka nr [...] położona w O. stanowi własność Gminy O., a to na podstawie decyzji Wojewody K. z 23 października 1997 r., znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę prawa własności ww. działki z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Z uwagi na fakt, że wydane w stosunku do przedmiotowej nieruchomości orzeczenie o wywłaszczeniu zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, nabycie zaś nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie zasiedzenia nie mieści się w katalogu przypadków objętych instytucją zwrotu - nie stanowi bowiem wywłaszczenia w ujęciu ścisłym ani też nie jest ujęte w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowiąca działkę nr [...] położoną w O. nie posiada statusu nieruchomości wywłaszczonej. Wobec powyższego nie mają w stosunku do niej zastosowania przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 136 ust. 3 tej ustawy, co w konsekwencji oznacza bezprzedmiotowość postępowania. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyły B. B. i P. K., zarzucając między innymi obrazę art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie odwołujących ustalenia Starosty są błędne, albowiem z księgi wieczystej wynika, iż sporna nieruchomość została nabyta przez Gminę O. na podstawie decyzji administracyjnej [...] z 23 października 1997 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w K., a która to decyzja usankcjonowała wcześniejszą decyzję o wywłaszczeniu. W księdze wieczystej brak jest jakichkolwiek wpisów odnośnie zasiedzenia nieruchomości. W tej sytuacji brak było podstaw do umorzenia postępowania. Nadto postanowienie na które powołuje się organ dotyczy innych nieruchomości, albowiem w postanowieniu powołano tylko numery działek oraz powierzchnię i dane te są inne od numeracji działek i powierzchni ujawnionych w księdze wieczystej. Postanowienie Sądu dotyczyło działki numer [...] i [...] a nie działki o numerze [...], która uprzednio miała numer [...]. Również powierzchnia działek, których dotyczyło postanowienie o zasiedzeniu jest różna od powierzchni działek ujawnionych w księdze wieczystej. Wojewoda decyzją z 26 marca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny ustalony przez Starostę O.. Wskazał, że istotą postępowania jest ustalenie w pierwszej kolejności, mając na uwadze wyżej wskazany sposób nabycia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, czy będąca przedmiotem roszczenia nieruchomość, posiada status nieruchomości wywłaszczonej, podlegającej zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami określają przepisy art. 136 ust. 3 i 4, art. 142 a oraz art. 216. Mając na uwadze powyższe regulacje Wojewoda wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją celów publicznych, ani nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw lub dekretu, wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarb Państwa nabył prawo własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia z dniem 31 grudnia 1969 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 4 kwietnia 1977 r. sygn. akt Ns [...], a nie na podstawie decyzji Wojewody K. z 23 października 1997 r., znak: [...], jak podnoszą odwołujący. W świetle powyższego słuszna jest konkluzja organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w omawianym zakresie. Odnosząc się do zarzutów odwołujących organ II instancji wskazał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody K. z 23 października 1997 r. znak: [...], stwierdzająca nabycie przez Gminę O. prawa własności działki nr [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., wydana została na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43 poz. 253). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1502/11 komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, to jest 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny. Odnosząc się do zarzutu, że postanowienie Sądu dotyczyło działki numer [...] i [...] a nie działki o numerze [...], która uprzednio miała numer [...], organ II instancji wyjaśnił, że jak wskazał Minister Infrastruktury w decyzji z 16 czerwca 2009 r. znak: [...] [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 15 maja 2012 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 25 marca 1953 r. znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w O., przy ul. 1 [...] (obecnie [...] nr [...]) objętej [...] (działki nr [...]) [...] (działka nr [...]) ks. gr. Gminy kat. O. o łącznej powierzchni 1547 m2: "jak wynika z dokumentów nadesłanych pismem z 30.04.2001 r. (...) oraz z 22.10.2004 r. (...) przedmiotowa nieruchomość wg operatu ewidencji gruntów m. O. oznaczona jest obecnie jako działka nr [...] o pow. 1001 m2 i działka nr [...] o pow. 764 m2. Działka nr [...] stanowi własność Gminy O. na podstawie decyzji Wojewody K. z 23 października 1997 r. Nr [...] (poprzednio Skarb Państwa - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. stwierdzającego nabycie własności przez zasiedzenie z 4 kwietnia 1977 r. sygn. akt Ns. [...]) i objęta jest księga wieczystą KW nr [...]. Działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. stwierdzającego nabycie własności przez zasiedzenie z 4 kwietnia 1977 r. sygn. akt [...] i aktualnie jest w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w K.. Należy zatem stwierdzić, że przysługujące obecnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości Gminy O. i Skarbu Państwa powstało w wyniku nabycia pierwotnego jakim było zasiedzenie, które jest niezależnym od wywłaszczenia sposobem nabycia prawa własności." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1391/12 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 15 maja 2012 r. znak: [...] Ponadto z porównania znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą ewidencyjną z 1976 r. wynika, iż działka nr [...] odpowiada nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Dodatkowo, na marginesie organ odwoławczy wskazał, że kwestią podlegającą weryfikacji organu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w następnej kolejności ocena faktu, czy podmiot występujący w wnioskiem o zwrot nieruchomości posiada do tego legitymację procesową (art. 136 ust. 3 ugn). Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z 25 marca 1953 r. znak: [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w O., przy ul. [...] objętej Nr [...] (działki nr [...] (działka nr [...]) ks. gr. Gminy kat. O. o łącznej powierzchni 1547 m2, stanowiącej własność A. I. syna L. R.. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, F. L. nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości od spadkobiercy wywłaszczonego A. I. syna L. R. umową zawartą w formie aktu notarialnego AN Rep. A Nr [...] z 11 czerwca 1959 r., dlatego też złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez B. B. i P. K. (spadkobierczynie F. L., czyli osoby nie będącej w dniu wywłaszczenia właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości), a więc osoby nie posiadające legitymacji procesowej w postępowaniu o zwrot nieruchomości, musi również prowadzić do umorzenia postępowania. B. B. i P. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę art. 105 § 1 kpa, poprzez uznanie, że zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albowiem przedmiotowa nieruchomość została nabyta na podstawie postanowienia Sądu o zasiedzeniu, gdy z treści księgi wieczystej [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 4 kwietnia 1977r. (w skardze omyłkowo wskazano 1997 r.) sygn. akt [...], wynika inna podstawa nabycia. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu argumentowano, że nie można się zgodzić, iż nieruchomość objęta księgą wieczystą [...], została nabyta nie w drodze decyzji administracyjnej ale ma podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z 4 kwietnia 1977r. sygn. akt [...] W księdze wieczystej wyraźnie zaznaczono, iż nabycie własności nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji z 23 października 1997 r. Urzędu Wojewódzkiego w K. nr [...], a nie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. sygn. [...], które prawidłowo zostało pominięte, podobnie jak decyzja wywłaszczeniowa z powodu ich wadliwości i braków formalnych. W niniejszym postępowaniu należy brać pod uwagę również przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami postanowienie Sądu Rejonowego w O. stwierdzające zasiedzenie na rzecz Miasta O. nie może być podstawą nabycia własności przez Miasto O. z przyczyn podanych w odwołaniu do Wojewody, a nadto z powodów braków formalnych jakim powinno odpowiadać postanowienie Sądu o stwierdzenie zasiedzenia. W uchwale SN z 2014r. III CZP 94/14 Sąd wskazał jakim warunkom formalnym winien odpowiadać wniosek i postanowienie o zasiedzeniu. Tymczasem postanowienie na które powołuje się organ nie zawierało sprecyzowanego oznaczenia nieruchomości, nie zawierało wskazanie księgi wieczystej a podane numery działek oraz wymiary całkowicie nie pokrywają się z numeracją i wymiarami ujawnionymi w akcie notarialnym z 11 kwietnia 1959 r. będące podstawą wpisu prawa własności na rzecz F. L.. W tej sytuacji jako podstawę wpisu prawa własności należy uznać decyzję Urzędu Wojewódzkiego w K. z 19 listopada 1997 r. Skarżące nie zgodziły się z poglądem Wojewody, iż decyzja ta nie może być podstawą do zwrotu nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie jest decyzją wywłaszczeniową sensu stricte. Dla poparcia swojego stanowiska odwołały się do wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2504/19. Zdaniem skarżących mają one też legitymację do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem roszczeniem cywilnoprawnym o charakterze majątkowym, które realizowane jest w postępowaniu administracyjnym. Roszczenia cywilnoprawne mają charakter zbywalny, zatem mogą przechodzić na następców prawnych. Tym samym roszczenie to przeszło z pierwotnego właściciela na F. L., a po jej śmierci na skarżące. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy. Rozpoczynając, należy na wstępie wskazać, że Sąd administracyjny, po zapoznaniu się z aktami sprawy, podziela w całej rozciągłości tak ustalenia faktyczne, jak i oceny i konkluzje prawne, które zostały przedstawione w decyzji skarżonej oraz w decyzji ją poprzedzającej. Tym samym poniższe uwagi będą z konieczności powtórzeniem treści uzasadnień tych decyzji. Pierwsza kwestia dotyczy odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie prawnej obecny właściciel, Gmina O., nabył przedmiotową nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot /k.23 akt adm. I inst./. Nieruchomość ta to działka nr [...], objęta KW nr [...], położona w O. przy ul. [...] nr [...] /k. 25 akt adm./. Poprzednio działki nr [...] obj. [...] i nr [...] obj. [...] o łącznej powierzchni 1547 m2, oznaczone zostały jako działka nr [...] ( dawniej nr [...]), objęta KW nr [...] i działka nr [...] (dawniej [...]) objęta KW nr [...] /k.27 i 28, k. 13 i 39 akt adm./. Jako podstawa wpisu prawa własności dla Gminy O., w KW nr [...] widnieje decyzja z dnia 23 października 1997r. Urzędu Wojewódzkiego w K. nr [...] Poprzednim właścicielem był Skarb Państwa, a wymieniona decyzja potwierdzała uwłaszczenie z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w trybie ustawy – Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z 10 maja 1990r. (DZ.U.1990.32.191). Wobec tego, wbrew twierdzeniom skargi, decyzja ta nie oznaczała wywłaszczenia, albowiem z mocy prawa następowała jedynie zmiana właściciela ze Skarbu Państwa na Gminę O., zaś decyzja jedynie potwierdzała ten stan rzeczy. Pierwotnym właścicielem nieruchomości był A. I. R., który zmarł w 1946r. i jego spadkobiercą została Z. S., jakkolwiek zmarły A. do 1959r. figurował w księgach wieczystych. W dniu 25 marca 1953r. decyzją znak [...] nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945r. Decyzja ta nie została ujawniona w księgach wieczystych i następnie stwierdzono jej nieważność ze skutkiem ex tunc ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia 16 czerwca 2009r. Skoro tak, to własność Skarbu Państwa nie mogła opierać się na tej decyzji, a zatem powodem zwrotu nieruchomości nie mogą być przepisy art. 136 i nast. u.g.n. W czasie, gdy decyzja jeszcze istniała, ale nie była ujawniona w księgach wieczystych, spadkobierczyni A. I. R. sprzedała przedmiotową nieruchomość F. L. c. C. i N. umową sprzedaży – Akt Not. [...] z dnia 11.06.1959, poprzedniczce prawnej skarżących, która ujawniła swe prawa w księdze wieczystej nr [...]. W dalszej kolejności, ponieważ akta wywłaszczeniowe zostały przekazane do archiwum, Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie z dniem 31.12.1969r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O., sygn. akt [...] z dnia 4.04.1977r. Postanowienie to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] dopiero w 1997r., kiedy następnie doszło do komunalizacji tej działki /k. 40, 41, 26, 27, 32 verte, 37 akt adm./. W efekcie powyższego, skoro decyzja wywłaszczeniowa okazała się nieważna, a podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa było postanowienie sądu cywilnego - działka nr [...], poprzednio objęta KW nr [...], a obecnie KW nr [...], została przez Skarb Państwa nabyta nie poprzez wywłaszczenie, lub na podstawie ustaw lub dekretu, wymienionych w art. 216 u.g.n., a w drodze nabycia pierwotnego, jakim jest cywilnoprawne zasiedzenie. Z kolei przejęcie komunalizacyjne przez Gminę O. tej nieruchomości dokonało się z mocy prawa na gruncie wskazanego wyżej aktu prawnego i jako takie nie jest wywłaszczeniem, a uwłaszczeniem jednostek samorządu terytorialnego na mieniu dotychczas państwowym. To źródło prawa własności samo w sobie nie jest podstawą do stosowania przepisów art. 136 i następnych u.g.n. Natomiast co do twierdzenia, że postanowienie o zasiedzeniu nie odpowiada warunkom formalnym, stwierdzić trzeba, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia postanowienia o zasiedzeniu ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stwierdzić też należy, że treść tego postanowienia, jakkolwiek nie wskazuje ksiąg wieczystych, a tylko numery i powierzchnię działek, to odwołuje się także do mapy konkretnie oznaczonej, co umożliwia niewątpliwą identyfikację działek. Na chwilę obecną skarżące nie przedstawiły orzeczenia wzruszającego wymienione postanowienie, zatem wiąże ono inne sądy i organy administracji publicznej ( art. 365 k.p.c.). Słuszne jest nadto wskazanie o braku legitymacji procesowej skarżących, oczywiście w sytuacji, gdyby wywłaszczenie dokonane w 1953r. okazało się skuteczne. W takim bowiem wypadku poprzedniczka prawna skarżących, F. L., nie była na tą chwilę właścicielką nieruchomości, gdyż nabyła ją dopiero w 1959r. Skoro zatem źródła nabycia prawa własności przez Skarb Państwa nie mieszczą się w zakresie, który umożliwia uaktywnienie trybu z art. 136 u.g.n. - decyzje organów są prawidłowe, a skargę na zas. art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.