II SA/Kr 67/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z .......2005 r. .........na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, ustalił inwestorowi C.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ..........(inwestycja kubaturowa na działce................ ) W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że C.K. wnioskował o ustalenie w/w zamierzenia na działkach nr ..........Stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. w toku postępowanie uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie: 1. Postanowienie Wojewody .........z........2004 r. .........w zakresie zadań rządowych; 2. Postanowienie Zarządu Województwa ......z ......2004 r. .......w zakresie zadań samorządowych o znaczeniu ponad lokalnym; 3. Opinia Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z........2004 r. ........uzgadniająca w/w inwestycję odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; 4. Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, działającego w imieniu Wojewody ..........z.........2004r. ..........uzgadniające w/w inwestycję w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Powyższe postanowienie Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowieniem z........2003 r............ Organ I instancji wskazał, że uzyskano również następujące opinie i uzgodnienia: 1. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z ...................2004 r..........., w zakresie komunikacji, 2. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z.........2004 r., ........, w zakresie ochrony środowiska; 3. Opinię Konserwatorską wydaną przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. z .........2004 r. ..........opiniującą pozytywnie w/w inwestycję. Organ wskazał, że spełnione zostały łącznie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż, działka nr .......zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów jest wyłączona z produkcji rolnej, powierzchnia zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na działkach nr .....w klasie bonitacyjnej R IIIB wynosi odpowiednio 0,1071 ha i 0,0102 ha. W związki z tym przeznaczenie w/w gruntów rolnych na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody określonej w art.7 ust.2 pkt.1 ustawy z 3.02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995r. Nr 16, póz. 78 ze zm.). Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania A.P. i M.P. zarzucili, że wielkość proponowanej zabudowy przekracza wskaźnik intensywności zabudowy i będzie oddziaływać destrukcyjnie na sąsiednie tereny, że nie zachowano w proponowanej zabudowie obowiązującej odległości od już istniejącej zabudowy i granic działek oraz, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje paraliż komunikacyjny i zagrożenie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W konkluzji, wnieśli o zmniejszenie gabarytów planowanej zabudowy do wielkości budynku jednorodzinnego. Uwagi zgłosiła także Fundacja Miejski Park i Ogród Zoologiczny w K. podnosząc, że projektowany budynek nie powinien być wyższy niż 2 kondygnacje w celu zachowania jednolitego charakteru zabudowy w tym rejonie, a przedmiotowa decyzja może dotyczyć jedynie działki nr ........gdyż zmiana zagospodarowania gruntów leśnych i rolnych (działki nr..........) na nierolnicze i nieleśne, przed opracowaniem miejscowego planu jest niemożliwa. Ponadto wszelka zabudowa winna być odsunięta od skraju lasu na odległość min. 30 m w celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania inwestycji na biocenoza leśną. Organ I instancji wskazał, iż teren określony we wniosku obecnie nie posiada żadnego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 u. p. z. p. tj. warunki zabudowy wnioskowanego zamierzenia określono na podstawie wykonanej w trakcie postępowania analizy urbanistyczno – architektonicznej, zawarte w załączniku opisowym nr 1 do decyzji, przy czym inwestycja kubaturowa zlokalizowana będzie wyłącznie na działce nr ........Działka ta znajduje się w odległości powyżej 30 m od granicy z terenem leśnym (dz. nr ........ będącym w zarządzie Fundacji .......Park i Ogród Zoologiczny. Działki nr ........ użytkowane będą w sposób dotychczasowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył C.K. wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej: określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 5 m i określenie tego parametru na poziomie 7,5 m, zmianę ustaleń dotyczących geometrii dachu (tj z dachu czterospadowego lub dwuspadowego na mansardowy) oraz ustalenie zamierzenia tj. inwestycji kubaturowej- na wszystkich wskazanych we wniosku działkach, a nie tylko na dz. Nr .......podnosząc, że z samej decyzji wynika, iż nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia dz. Nr .......jako gruntów rolnych. Odwołanie złożyli także A.K. i M.K. zarzucając, iż ustalone warunki zabudowy stanowią zagrożenie dla przyrody oraz dla zdrowia i życia mieszkańców, a realizacja planowanego zamierzenia musi być poprzedzona poszerzeniem drogi dojazdowej i wybudowaniem w niej kanalizacji deszczowej. W odwołaniu A.P. i M.P. zarzucono że kwestionowana decyzja jest niezgodna z decyzją Rządu z 1982 r., która zobowiązywała Miasto K. do opracowania szczegółowego planu zagospodarowania terenu zawartego pomiędzy drogą nr................i................. Podnieśli, że analizowany obszar wymaga nowych rozwiązań komunikacyjnych, budowy uzbrojenia terenu i rozwiązania kwestii odprowadzania wód opadowych. Wskazali na poniesione przez nich koszty budowy drogi dojazdowej, z której korzystał będzie inwestor po ewentualnym zrealizowaniu budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z .........2005 r. ..................na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) § 4 pkt 4, § 7 ust. 4, § 8 w zw. z § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia: 1. ograniczającego planowaną inwestycję do działki nr ew. .......(inwestycja kubaturowa na działce nr........) i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że: ustaliło warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną" na nieruchomości obejmującej działki nr............, położonych przy .................., 2. w pkt II lit. "d" załącznika nr l do decyzji i w tym zakresie orzekło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala na poziomie od 6,5 m do 7,5 m, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż dachy znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają różną geometrię, natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie działki przewidzianej do zabudowy istnieją dachy płaskie, zaś na kolejnych działkach znajdują się dachy strome wielospadowe o nachyleniu połaci około 45°, Stwierdzona w obszarze analizowanym wysokość kalenicy nie przekracza 11 m. Uwzględniając te ustalenia oraz wyniki postępowania uzgadniającego przeprowadzonego przed Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody (postanowienie z .........2004 r., ...........w załączniku do wydanej decyzji, organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy odnośnie geometrii dachu zgodnie z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. W przedmiotowym postanowieniu natomiast organ uzgadniający zawarł m. in. warunki, by maksymalna dopuszczalna rozpiętość dachu nie przekraczała 9,5 m, dach czterospadowy lub dwuspadowy, symetryczny o nachyleniu połaci głównych 37° - 45°, z dopuszczalnymi przyczółkami i naczółkami z kalenicą równoległą do dłuższego boku budynku o maksymalnej wysokości kalenicy 11 m, mierzonej jako średnia arytmetyczna wysokości najwyżej i najniżej od projektowanego poziomu terenu. Warunki te zostały w całości uwzględnione w treści wydanej decyzji. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że inwestorowi zakreślono warunek, by wysokość kalenicy projektowanego budynku dwurodzinnego nie przekraczała 11 m, nachylenie połaci dachowych dachu czterospadowego, bądź dwuspadowego posiadało nachylenie połaci 37° - 45°, a maksymalna dopuszczalna rozpiętość dachu (mierzona po zewnętrznych krawędziach ścian) nie przekraczała 9,5 m. Jednocześnie w załączniku nr l do wydanej decyzji określono warunek, by wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczona od poziomu terenu do poziomu okapu połaci dachowych wynosiła do 5 m. Zdaniem organu odwoławczego realizacja wnioskowanej inwestycji przy uwzględnieniu wszystkich, ustalonych w decyzji I instancji maksymalnych parametrów przedmiotowego budynku mieszkalnego, a w szczególności ograniczenie górnej krawędzi elewacji frontowej do 5 m może okazać się niewykonalna. W związku z tym organ odwoławczy dopuścił możliwość zaprojektowania wysokości ściany frontowej budynku na poziomie wysokości od 6,5 m do 7,5 m. Mając na uwadze fakt, iż organ I instancji w całości przyjął stanowisko organu uzgadniającego zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z.........2004 r., ...........organ odwoławczy przyjął, iż zasadne jest ograniczanie inwestora w możliwości zaprojektowania dachu mansardowego. Zarazem wskazał, że organ uzgadniający w piśmie z ......... 2005 r., ...........uznał, że forma dachu mansardowego byłaby dopuszczalna pod warunkiem prawidłowego jej ukształtowania, jakkolwiek uznał, że "w istniejących warunkach zaprojektowanie takiego dachu jest praktycznie niemożliwe". W konkluzji organ odwoławczy wskazał jednak, że ponieważ nie wykluczono zupełnie takiego rozwiązania to nie istnieją postawy dla ograniczenia projektowania geometrii wyłącznie do dachu dwuspadowego, bądź czterospadowego. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o ustalenia warunków zabudowy dotyczył nieruchomości składającej się z trzech działek ew. nr. ..........więc brak było podstaw do arbitralnego zawężenia możliwości zabudowy do działki oznaczonej nr .........W tym stanie rzeczy organ uznał, że należało zmienić decyzję w tej części, ustalając warunki zabudowy dla nieruchomości składającej się z działek nr ............. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutów odwołujących A.K. i M.K. oraz A.P. i M.P. , iż ustalone warunki zabudowy stanowią zagrożenie dla przyrody, zdrowia i życia mieszkańców, jak również, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z decyzją Rządu z 1982 r., zobowiązującą władze Miasta K. do opracowania szczegółowego planu zagospodarowania terenu zawartego pomiędzy drogą nr ..................Wskazał, że postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z .........2004 r., ..........zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem Ministra Ochrony Środowiska z .........2005 r., ...........wobec czego obowiązuje ono w obrocie prawnym jako legalne i odpowiadające prawu. Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym władający sąsiadującymi nieruchomościami ponieśli koszty budowy infrastruktury, tj. drogi dojazdowej, z której korzystał będzie inwestor po ewentualnym zrealizowaniu budynku, organ odwoławczy stwierdził , iż zgodnie z art. 2 pkt. 14 pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przeprowadzone postępowanie pozwala stwierdzić, iż planowana do zabudowy nieruchomość takowym, określonym ustawowo dostępem do drogi publicznej dysponuje, a roszczenia związane z już poniesionymi nakładami na drogę dojazdową nie mogą zostać uwzględnione w tym kierunku, by odmówić wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu........2005 r. wnieśli A.P. i M.P. , zarzucając organowi II instancji nierozpoznanie przedstawionych w odwołaniu zarzutów, a poprzez to pozbawienie skarżących kontroli instancyjnej oraz obrazę przepisów postępowania, a to: art. 7 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie słusznych interesów skarżących polegających na niezakłóconym korzystaniu z drogi publicznej, a także nie uwzględnienie interesu społecznego w zakresie zapobiegania niszczeniu dróg publicznych art. 8 i art. 11 k p a poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący sprawy, art. 113 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 140 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego sprawy art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania odwoławczego pomimo nie zakończenia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji pierwszoinstancyjnej, § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r.. Nr 164, póz. 1588), art. 20 pkt. 12 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 z późn. zm.) , poprzez utrzymanie w mocy decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia, którego realizacja spowoduje dewastację i degradację drogi publicznej Nadto w pismach uzupełniających skargę z .....07. 2007 r. i .......10. 2007 r. zarzucili m.in. posługiwanie się przez organy pojęciem którego nie zna prawo budowlane tj. "budynek dwurodzinny" oraz naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie A.P., który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Podnieśli, że został naruszony art. 53 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 u. p.z. p. w zw. z art. 106 k.p.a.. i w zw. z art. 35 ust. 3 w/w ustawy o drogach publicznych poprzez brak stosownego uzgodnienia w zakresie dostępu do drogi publicznej z działki inwestora podnieśli, że za takie uzgodnienie nie można uważać pisma organu II instancji z.......... 2005 r. skierowanego do dyrektora ZGK w K. oraz udzielonej przez niego odpowiedzi z .........08. 2005 r. W konkluzji podnieśli, że droga dojazdowa na dz, ........nie jest dostosowana dla kolejnych jej użytkowników, a realizacja planowanej inwestycji powoduje konflikty społeczne i stanowi zagrożenie dla krajobrazu i przyrody. Mając na względzie podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W piśmie procesowym z ........ 10. 2007 r. uczestnik postępowania A.P. zarzucił naruszenie: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1 oraz 64 ust. 1 u. p.z. p. w zw. z § 4. 5. i 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. Uczestnik w szczególności podniósł, że reformatoryjne zmiany, których dokonał organ II instancji wymagały sporządzenia nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, projekt decyzji drugoinstancyjnej powinien być sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i powinien być pozytywnie uzgodniony przez Wojewodę ..........Wskazał, że organ I instancji dopuścił inwestycję kubaturową wyłącznie na dz. Nr .......o pow. 470 m i temu były podporządkowane ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Uznał, że przy zastosowaniu przyjętego w analizie wskaźnika pow. nowej zabudowy "do 30%" inwestor mógł ulokować na nieruchomości budynek o pow. zabudowy ok. 141 m kw, a organ II instancji przyjmując, że inwestycja może być realizowana na nieruchomości obejmującej dz. Nr ............ o łącznej pow. 1643 m kw dopuścił, przy zastosowaniu wskaźnika wielkości pow. nowej zabudowy 30%, na ulokowanie budynku o pow. zabudowy 492,9 mkw. Zarzucił, że brak uzgodnienia w zakresie dostępu do drogi publicznej działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dokonanego w trybie art. 106 k.p.a. Zarzucił błędy w ustaleniach analizy architektoniczno –urbanistycznej z. ........09. 2004 r. w tym nieprawidłowe ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy (ustalono 30% a powinno być 17%). Wskazał na błędy w ustaleniu szerokości elewacji ( ustalono na 20 m powinno być maksymalnie 15 m) oraz w ustaleniu linii zabudowy ( nie podano długości traktu co pozwała na inwestorowi na budowę budynku o maks. szerokości 25 m. ) Zakwestionował ustalenie linii nowej zabudowy w oparciu o istniejący budynek gospodarczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej. Nadto wskazało, że skarżący nie zostali pozbawieni prawa do przysługujących im środków odwoławczych – i skorzystali z nich. Odnosząc się do zarzutu nie wydania postanowienia zawieszającego postępowanie z uwagi na niezakończenie postępowania w przedmiocie wyjaśniania treści decyzji organu I instancji stwierdził , ze prowadzenie takiego postępowania nie stanowi podstawy do zawieszenia na zasadzie art. 97 p 1 pkt. 4 kpa. Podniósł, że reformatoryjna decyzja organu II instancji znalazła oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawach (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zarówno organ odwoławczy jak organ I instancji naruszyły prawo materialne w sposób który miał wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba stwierdzić, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., konkretyzującą treść konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca m. in. na budowie obiektu budowlanego – a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie – z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika wprost z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich wyznacza kierunek określenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji. W związku z tym, celem ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji przeprowadza się analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1-5, stosując się w tym zakresie do uregulowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Granice obszaru analizowanego wyznacza się stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia tj. na kopii mapy wskazanej w art. 52 ust. 2 pkt. 1 cyt. ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy odpowiednie zastosowanie ma również art. 53 ust. 3, 4 i 5 u.p.z.p. (odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 u,p,z.p.), zgodnie z którym właściwy organ przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (ust. 3 ) oraz zobowiązany jest do dokonania uzgodnień wymienionych w ust. 4 pkt 1-10, przy czym uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że dla terenu wnioskowanego przez C.K. do zabudowy nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego w związku z czym organ I instancji wydał na wniosek C.K. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr .......... (inwestycja kubatura na działce nr.......) obr. ........przy uwzględnieniu wyników analizy architektoniczno – urbanistycznej z.........09.2004 r.- stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji pierwszoinstancyjnej - przeprowadzonej przez mgr inż. arch. R.M. MP-............ W przedłożonych aktach administracyjnych brak dokumentu potwierdzającego zawodowe uprawnienia inż. mgr R.M. . Już na wstępie należy podnieść, że organ I instancji nie uwzględnił w całości wniosku inwestora z ..........11. 2003 r., który wnosił o ustalenie warunków dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego z garażem na dwa samochody ( s. 2 wniosku), ponieważ zarówno organ I instancji, jak II instancji pominęły w treści wydanych decyzji ustalenie warunków dla inwestycji obejmującej również garaż na dwa samochody i ustaliły warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego dwurodzinnego z infrastrukturą. W związku z tym ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiło ze zmianą zakresu wnioskowanego zamierzenia. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem inwestora, w związku z czym nie może go modyfikować ani pomijać żadnego z jego elementów (por. wyrok WSA z 19.12.2005 r. IISA/Bk 901/05, LEX 173675). Trzeba natomiast wskazać, że organ I ustalając warunki zabudowy przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie " inwestycji kubaturowej na dz. Nr ..........zastosował się do wniosku inwestora. Takie zamierzenie inwestora wynika zarówno z graficznego załącznika przedmiotowego wniosku jak i z samego wniosku (s. 2 i 4), w którym inwestor wyraźnie określił, że inwestycję kubaturową zamierza zrealizować na działce nr ........Nadto w przedłożonych aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez inwestora arch. E.B. z ........2003 r. do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym związanym z uzyskaniem warunków zabudowy dla "inwestycji, którą jest budowa budynku mieszkalnego, dwurodzinnego planowanego w K. na działce oznaczonej nr ..........Odnosząc się do sporządzonej w niniejszej sprawie analizy architektoniczno –urbanistycznej wymaganej stosownie do art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. należy wskazać , iż została ona wykonania z uchybieniem przepisów cyt. rozporządzenia, ale jej część tekstowa jest niepełna. W szczególności nie wiadomo w jaki sposób zostały ustalone parametry wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Wskaźnik wielkości pow. nowej zabudowy został określony w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji I instancji "do 30%", jednak nie podano w jaki sposób ten wskaźnik został obliczony. Brak bowiem wyliczenia średniego wskaźnika dla wyznaczonego obszaru analizy z uwzględnieniem wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, co stanowi naruszenie § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Brak też innego sposobu ustalenia w/w parametru (stosownie do § 3 ust. 1) W analizie podano jedynie przykładowe wskaźniki dla niektórych działek znajdujących się obszarze analizy, wskazując że: " wskaźnik ten wynosi od 0 do 38%". Skoro brak wymaganych obliczeń średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze, jako dowolne należy uznać wyliczenie przedmiotowego wskaźnika na poziomie "do 30% " W przedmiotowej analizie brak również poprawnie przeprowadzonych obliczeń, pozwalających na wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, którą stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. W przedłożonej analizie ustalono szerokość wnioskowanej zabudowy na 20 m, zarazem wskazując, że w analizowanym obszarze średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12 m "ponieważ większość budynków ma elewacje o długości 8 do 20 m". Brak poprawnego wyliczenia dla w/w parametru. tj. zsumowania szerokości wszystkich budynków mieszkalnych w obszarze analizy i podzielenie uzyskanej sumy przez liczbę równą ilości uwzględnionych budynków. Ogólnikowe jest wskazanie, że szerokość budynków w najbliższym sąsiedztwie posiada elewacje znacznie przekraczające średnią na tym obszarze i wynosi około 20 m. Oznacza to, że organ I instancji, wyznaczając parametry wskaźnika gęstości zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej planowane zabudowy, uchybił przepisom cyt. rozporządzenia. Warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy o konkretnej treści jest uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u. p.z. p. Celem uzgodnień przewidzianych w art. 53 ust. 4 ustawy jest przede wszystkim ochrona interesu publicznego chronionego przepisami szczególnymi przed ewentualnym ujemnym wpływem zamierzonej inwestycji. Uzgodnienie polega zatem na wyrażeniu przez organy uzgadniające, w przewidzianym trybie, zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy o określonej treści. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy przede wszystkim należy wyrazić wątpliwość czy organy uzgadniające dysponowały projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wątpliwości te wynikają z faktu, że w załączonych aktach znajduje się projekt decyzji I instancyjnej z datą 2005 r. (brak oznaczenia dnia i miesiąca) brak również podpisu uprawnionej osoby do sporządzenia projektu w/w decyzji), podczas gdy uzgodnienia wyrażające zgodę na w/w przedsięwzięcia zostały sporządzone w okresie od stycznia do ...... września z 2004 r. (s.1 i 2 uzasadnienia decyzji I instancji). Nadto trzeba wskazać, że uzgodnienia i opinie, w oparciu o które ustalono warunki zabudowy przedmiotowego przedsięwzięcia zostały dokonane także przed dniem sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej (sporządzonej .......2004 r.). Wszystko to pozwala przypuszczać, że procedurze uzgodnieniowej poddany został wniosek inwestora, a nie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zawierający wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, tym bardziej, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana ..........2005 r. Niezależnie od tego trzeba stwierdzić, że uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w przedmiocie dostępu do drogi publicznej z działki objętej wnioskiem, dla którego zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wymagany jest tryb z art. 106 k.p.a., a wiec forma zaskarżalnego postanowienia, dokonano z formie "opinii do wniosku o ustalenie warunków zabudowy" dla przedmiotowej inwestycji sporządzonej przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. w dniu ..........2004 r. ...........Oznacza to, iż uzgodnienie także w tym zakresie nie dotyczyło projektowanego rozstrzygnięcia o określonej treści, jak wymagają przepisy, a jedynie uzgadniano wniosek inwestora. W związku z powyższym trudno uznać, że decyzja organu I instancji jak również zaskarżona decyzja – oparta o te same uzgodnienia - zostały wydane zgodnie z warunkami określonymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ponieważ istotą uzgodnienia decyzji (także w formie opinii) jest wyrażenie przez uprawniony organ zgody co do konkretnej treści proponowanego w decyzji rozstrzygnięcia ( por. wyrok WSA z 9.11.05, IV SA/Wa 1062/05, LEX 198859). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji trzeba uwzględnić jej reformatoryjny charakter skutkujący zmianą w zakresie ograniczenia inwestycji kubaturowej do dz. nr ........i w to miejsce ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia na terenie dz. ......i.....i.........oraz zmieniającej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z 5 m do poziomu od 6,5 m do 7,5 m. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że organ odwoławczy orzekł niezgodnie z wnioskiem inwestora, wnoszącego o uzgodnienie inwestycji kubaturowej na działce ........Należy się zgodzić z zarzutami podnoszonymi przez uczestnika A.P. , że zmiany wprowadzone przez organ odwoławczy, dokonane z pominięciem postępowania uzupełniającego w zakresie analizy architektoniczno-urbanistycznej i w całości oparte na wynikach analizy sporządzonej w postępowaniu pierwszoisntancyjnym, naruszają przepisy u.p.z.p. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ odwoławczy nie był uprawniony do zmiany ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie odmiennego - niż to wynika z analizy - ustalenia górnej krawędzie elewacji frontowej. ( "z 5 m". na " od 6,5 m do 7,5 m). Nie można uznać za wystarczającą argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji II instancji, z której wynika, że zmiany tej dokonano ponieważ spełnienie maksymalnych parametrów ustalonych w decyzji pierwszoinstancyjnej w konkretnym projekcie może okazać się niemożliwe do realizacji i w związku z tym wysokość ściany frontowej budynku musiała ulec zwiększeniu od 6,5 do 7,5m. W tym miejscu należy podnieść, że podane w decyzji pierwszoinstancyjnej parametry zostały określone jako maksymalne, a więc przy projektowaniu budynku – jeśli to konieczne i nie będzie możliwości zharmonizowania wszystkich ustalonych w decyzji maksymalnych parametrów dla planowanego budynku mieszkalnego – istnieje możliwość odstąpienia od wartości maksymalnych celem zaprojektowania możliwego do wykonania obiektu budowlanego. Niezależnie od tego za błędne należy uznać określenie górnej krawędzi elewacji frontowej w granicach tj. od 6,5 m do 7,5 m. Należy bowiem przyjąć, że zgodnie z wymogami § 7 cyt. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być określona ściśle. (por. wyrok WSA z 16.11. 2005 r. IVSA/Wa 1485/05, LEX 214359). Związane jest to z dążeniem do zapewnienie ładu architektonicznego i harmonijnego krajobrazu, co ma szczególne znaczenie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, planowanej na terenie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (.........Park Krajobrazowy). Nadto uzasadnione są zarzuty podniesionym przez uczestnika A.P., iż organ odwoławczy powinien poddać procedurze opiniowania projekt decyzji drugoistancyjnej. Wiąże się to zarówno ze zmianami dokonanymi przez organ odwoławczy w zakresie lokalizacji inwestycji kubaturowej i zmiany jej parametrów w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak również ze względu na braki w zakresie zachowania wymaganej procedury przy uzgadnianiu decyzji pierwszoinstancyjnej. Co prawda organ odwoławczy podjął w tym zakresie ograniczone działania kierując pisma z ......... 2005 do ..........Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. i do Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. Z akt administracyjnych nie wynika jednak czy organom tym został przesłany projekt decyzji drugoinstancyjnej, a także czy w ogóle projekt taki został przez organ sporządzony. W odpowiedzi Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wskazał jedynie, że teren wnioskowany do uzgodnienia nie jest objęty ochroną konserwatorską, natomiast Dyrektor ZGK w K. pismem z......... 2005 r. powiadomił o wydaniu opinii z...........2005 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, nadmieniając, że droga zlokalizowana przy ul ........boczna nie znajduje się w wykazie ulic gminnych i wewnętrznych będących w zarządzie ZGK w K. Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się zupełnie niezrozumiałe wywody odnoszące się do ustalenia geometrii dachu planowanej inwestycji – przyjęte w decyzji pierwszoinstancyjnej i utrzymane w mocy w decyzji drugoinstancyjnej. Z uzasadnienia wynika, że jakkolwiek organ odwoławczy za zasadne uznaje ograniczenie inwestora w zakresie możliwości zaprojektowania dachu mansardowego i nie uwzględnia w tym zakresie jego wniosku złożonego w odwołaniu, to jednocześnie wskazuje, iż nie wyklucza zaprojektowania dachu o takim kształcie. Oceniając powyższe należy wskazać, że obowiązkiem organów jest ustalenia określonych parametrów w sposób możliwie jednoznaczny, a nie prowadzący do wątpliwości i wymagających dodatkowej interpretacji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie są one zasadne. W szczególności zarzut, iż skarżący pozbawieni byli kontroli instancyjnej jest, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, bezzasadny wobec złożenia przez skarżących odwołania i wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Nietrafne są zarzuty dotyczące nakładów poczynionych na dz. nr ......... w związku z budową na niej drogi dojazdowej oraz pominięcia w postępowaniu pierwszoisntancyjnym A.P., który został uczestnikiem niniejszego postępowania na etapie postępowania odwoławczego w związku z nabyciem przez niego dz. Nr......... Co do zarzutu, iż organy ustalając warunki zabudowy dla budynku dwurodzinnego naruszyły prawo należy zgodzić się z argumentami inwestora iż zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z 7.07. 1994 – Prawo budowlane iż przez budynek jednorodzinny wolnostojący należy rozumieć także "budynek w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych" co w języku potocznym określa się terminem budynek dwurodzinny. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niezawieszenia postępowania odwoławczego ze względu na niezakończenie postępowania w przedmiocie wyjaśnienia decyzji organu I instancji tym bardziej, że postanowienie w tej sprawie zostało wydane w dniu .........2005 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zweryfikować założenia wnioskowanej inwestycji zgodnie z wymaganiami art. 61 ust. 1, 4 i 5. u.p.z.p w szczególności należy wykonać poprawną analizę urbanistyczno-architektoniczną zgodnie wymaganiami rozporządzenia Ministra. Infrastruktury z 26.08. 2003 r. jak również uzyskać wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie, przy czym uzgodnienia te powinny być dokonane w odniesieniu do przygotowanego przez osobę uprawnioną projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i powinny mieć formę przewidzianą przez prawo. W związku z powyższym należy wyjaśnić jaki jest wniosek inwestora i czy wnioskowana dla inwestycji kubaturowej jest tylko jednak działka nr .........czy także dwie pozostałe. Wniosek powinien zawierać także w formie graficznej charakterystykę inwestycji tj. zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do zaktualizowanego wniosku należy w sposób poprawny przeprowadzić wymaganą analizę, przy czym ustalenia poczynione w decyzji o warunkach zabudowy powinny być zbieżne z wynikami analizy obszaru zabudowy w zakresie wymaganych parametrów przedsięwzięcia kubaturowego. Należy także w sposób jednoznaczny ustalić wymagane parametry dotyczące nowej zabudowy, w tym wyjaśnić sporną kwestię wskaźnika wielkości pow. nowej zabudowy oraz wyjaśnić kwestię dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit "a" i lit "c" ustawy p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.