II SA/Kr 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...] (znak: [...]) nakazał Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K, w zakresie zakłócania ciągów w przewodach wentylacyjnych, poprzez wykonanie robót polegających na: 1. zamontowaniu jednometrowych ocieplonych nasad kominowych z dodatkowym zakończeniem wspomagającym ciągi grawitacyjne i przeciwdziałającym zjawisku zadmuchiwania wiatrem - na wylotach wszystkich kanałów wentylacyjnych dla lokali mieszkalnych oraz lokalu usługowego, na których nasady nie zostały jeszcze zamontowane, tj. sklepu, lokalu mieszkalnego nr 1, 2, 3 (dotyczy wentylacji WC), 4 i 6, 2. zamontowaniu drabinek lub pomostów ułatwiających dostęp do podwyższonych przewodów kominowych, 3. zamontowaniu drzwiczek rewizyjnych poniżej wlotów do pieców gazowych we wszystkich lokalach mieszkalnych, 4. odłączeniu okapu mechanicznego z przewodów wentylacyjnych w kuchni lokalu mieszkalnego numer [...] i [...] , w terminie do dnia 30.06.2014r. W podstawie materialnoprawnej decyzji wskazano art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa, działająca przez radcę prawnego M.K. . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 listopada 2014r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: pkt 3 (nakazu zamontowania drzwiczek rewizyjnych) oraz pkt 4 (nakazu odłączenia okapu mechanicznego) oraz terminu wykonania nałożonych obowiązków (w tym zakresie wskazał nowy termin wykonania decyzji do dnia 30 kwietnia 2015r.) w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego są związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.12.2011r. sygn. akt II SA/Kr 1294/11. W uzasadnieniu ww. wyrok Sąd m.in. wskazał, że "postępowanie naprawcze prowadzone przez organ administracji publicznej w trybie art. 50-51 Prawo budowlane, ma pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego - art. 66 ust. 1 Prawo budowlane, czego organy obu instancji nie uwzględniły". Mając powyższe zalecenia na uwadze, organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy budynek był realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23.09.1994r., znak: [...] i został oddany do użytkowania w roku 1996r. (Na powyższe wskazuje m.in. kopia zaświadczenia z dnia 30.10.1996r. o nie wniesieniu sprzeciwu na zgłoszenie o zakończeniu budowy położonych przy ul. [...] w K). Nadto MWINB ustalił, że przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w latach 1995-1996r. nie definiowały pojęcia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Art. 36a Prawa budowlanego wskazujący na wymóg uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku konieczności istotnego odstąpienia od projektu budowlanego został dodany przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz.U. 1997.111.726) zmieniającej ustawę Pr. bud. z dniem 24 grudnia 1997r. Do 2004r. przepis powyższy jednak nie definiował co jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego pozostawiając powyższą kwestię uznaniu organów nadzoru budowlanego. Następnie przywołano treść obecnie obowiązującego przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W świetle powyższego uznano, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, gdyż wysokość przewodów kominowych nie jest parametrem, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Pr. bud. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał na opracowania, w oparciu, o które wydano rozstrzygnięcie. Odnosząc do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy podniósł, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje aby uległ zmianie stan faktyczny pozostałych przewodów, który wskazywałby na dezaktualizację montażu nasad kominowych na pozostałych przewodach kominowych. Wprawdzie później sporządzone protokoły kominiarskie i opinie autorstwa mistrza kominiarskiego Z.N. nie wskazują na konieczność podwyższenia przewodów kominowych, to jednak w ocenie MWINB w K. są nadal aktualne zalecenia zawarte w Ekspertyzie Technicznej Nr [...] z października 2007r. dotyczące zastosowania nasad kominowych na wylotach kanałów spalinowych i wentylacyjnych, wspomagających ciągi grawitacyjne oraz przeciwdziałających zjawisku zadmuchiwania wiatrem w przewodach kominowych w budynku przy ul.[...] w K. Podkreślono w tym miejscu, że mistrz kominiarski Z.N. do protokołu z dnia 31.01.2014r. wskazał, iż "ciągi są prawidłowe w trakcie przeprowadzania kontroli". Wobec tego, zdaniem organu II instancji, pomiary wykonywane średnio raz w roku mogą być nieadekwatne do sytuacji jaka panuje w pozostałe dni roku. MWINB uznał za bardziej wiarygodną Ekspertyzę nr [...], sporządzoną przez zespół autorski mistrza kominiarskiego mgr inż. T.K. i rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. K.M. . Następnie wskazano, że obowiązek określony w pkt 2 zaskarżonej decyzji dotyczący zamontowania drabinek lub pomostów ułatwiających dostęp do podwyższonych przewodów kominowych wiąże się bezpośrednio z nakazem określonym w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Obowiązek nałożony w pkt 2 zaskarżonej jest uzasadniony ze względu na konieczność zapewnienia warunków do właściwej obsługi i konserwacji podwyższonych przewodów kominowych. Kontrolując zasadność obowiązku nałożonego w pkt 3 decyzji organu I instancji t.j. nakazu zamontowania drzwiczek rewizyjnych poniżej wlotów do pieców gazowych we wszystkich lokalach mieszkalnych, organ odwoławczy oparł się na ustaleniach zawartych w Ekspertyzie Technicznej Nr [...], z której nie wynika, aby brak otworów do czyszczenia powodował zakłócanie pracy ciągów kominowych. Zatem, zdaniem MWINB brak jest podstaw prawnych z art. 66 Pr. bud. do nałożenia obowiązku zamontowania drzwiczek rewizyjnych poniżej wlotów do pieców gazowych we wszystkich lokalach mieszkalnych budynku mieszkalnego. W kwestii dotyczącej nakazu określonego w pkt 4 zaskarżonej decyzji tj. odłączenia okapu mechanicznego z przewodów wentylacyjnych w kuchni lokalu mieszkalnego numer [...] i [...] , ustalono, że na etapie postępowania drugoinstancyjnego, w wyniku zmiany stanu faktycznego, nałożenie ww. obowiązku uległo dezaktualizacji. Organ odwoławczy ustosunkował się następnie do dalszych zarzutów zawartych w odwołaniu, uznając je za bezzasadne. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. , reprezentowana przez r. pr. M. K. , zaskarżając je w części tj. tylko co do utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 4 kwietnia 2014r. nr [...] w jej pkt 1. i 2. Zarzucono decyzji w zaskarżonej części: 1. jej wydanie w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewskazanie konkretnych przewodów kominowych, do których należy zamontować drabinki lub pomost ułatwiające dostęp do podwyższonych przewodów kominowych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji, tj. pominięcie przez organ w rozważaniach zarzutu podnoszonego już w odwołaniu z dnia 24 kwietnia 2014r., iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na skarżącą obowiązków określonych w pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji, skoro w toku postępowania administracyjnego nie stwierdzono, aby doszło do niezgodności parametrów przewodów kominowych z przepisami obowiązującego prawa, co w konsekwencji prowadzi też do naruszenie zasad art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.; b. art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez: - niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcie sprawy, nawet w przypadku gdyby przyjąć, że istnieją podstawy prawne do nałożenia kwestionowanych przez skarżącą obowiązków w świetle Ekspertyzy Technicznej Nr [...] z października 2007r., - błędne ustalenie, że "nie zmienił się stan faktyczny" sprawy od momentu sporządzenia Ekspertyzy Technicznej Nr [...] z października 2007r., - dowolne i sprzeczne z uzasadnieniem decyzji rozstrzygnięcie, że jednometrowe ocieplone nasady kominowe z dodatkowym zakończeniem wspomagającym ciągi grawitacyjne i przeciwdziałającym zjawisku zadmuchiwania wiatrem należy zamontować na wylotach wszystkich kanałów wentylacyjnych dla lokali mieszkalnych oraz lokalu usługowego, na których nasady nie zostały jeszcze zamontowane tj. sklepu, lokalu mieszkalnego nr [...] ,[...],[...] (dotyczy wentylacji WC), [...]i [...] ; -naruszenie przez organ zasad oceny dowodów z uwagi na pominięcie części zgromadzonych materiałów, nie dokonanie wszechstronnej oceny, nie spełniającej wymogów zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co znalazło też wyraz w braku dokładnych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej kwestionowanych rozstrzygnięć. Strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał się i zastosował przepisy materialne, co oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec tego zarzuty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już blisko szesnaście lat, choć dotyczy stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Czas trwania niniejszego postępowania urąga standardom określonym w przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego dotyczącym terminów załatwiania spraw, jak również zasadzie szybkości i prostoty postępowania, która nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12). Szybkość administracyjnego stosowania prawa ma służyć i sprzyjać urzeczywistnieniu zasady praworządności. Zaskarżona decyzja jest czternastą decyzją wydaną w sprawie, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zajmuje się niniejszą sprawą po raz trzeci. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności te zdaniem Sądu mają istotne znaczenie, bowiem od kilkunastu lat utrzymują się nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w K. W odrębnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym brakujących przewodów kominowych w ww. budynku nakazano ich usunięcie poprzez wykonanie wskazanych robót. Rozstrzygnięcie zapadłe w tym postępowaniu wobec niezaskarżenia stało się prawomocne. W niniejszym postępowaniu zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą Spółdzielnię w K. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w ww. budynku. Materialną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, ma obowiązek nakazać wykonanie określonych robót budowlanych. W związku z powyższym wskazać trzeba, że art. 66 umieszczony został w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 tej ustawy obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach tego rozdziału ustawy. Oznacza to, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, LEX nr 992473). W konsekwencji art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być wykorzystywany do usunięcia innych, niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Nie służą zatem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że nie można na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09). Stwierdzenie, że stan techniczny danego obiektu budowlanego jest nieodpowiedni i wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego zadośćuczynił temu obowiązkowi. Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia co do stanu faktycznego dokonane przez organ administracyjny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dla prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych i wentylacyjnych oraz zapewnienia bezpieczeństwa w użytkowaniu urządzeń gazowych należy usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych w rozstrzygnięciu robót. Swoje ustalenia organ administracyjny oparł głównie na wynikach i zaleceniach ekspertyzy technicznej nr [...] przewodów kominowych w ww. budynku, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. K. M. i mistrza kominiarskiego mgr inż. T. K. . Ekspertyza ta stanowiła również podstawowy dowód w sprawie dotyczącej brakujących przewodów kominowych w przedmiotowym budynku, zakończonej decyzją MWINB z dnia 22 października 2012 r., nr [...]. Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że w realiach niniejszej sprawy pozostają aktualne zalecenia dotyczące montażu nasad kominowych na przewodach kominowych, wspomagających ciągi grawitacyjne oraz przeciwdziałających zjawisku zadmuchiwania wiatrem w przewodach kominowych w budynku przy ul. [...] w K. Tak mocno eksponowana przez stronę skarżąca opinia sporządzona przez mistrza kominiarskiego Z.N. nie stanowi dowodu wykluczającego wcześniejszą ekspertyzę. Przesądzenie bowiem przez jej autora, że w trakcie przeprowadzanej kontroli ciągi były prawidłowe, nie oznacza, że ten stan nie może się zmienić. Nie można tracić z pola widzenia czym grożą następstwa wskazanych zaniedbań. Zamontowanie wskazanych nasad kominowych stanowi konieczne zabezpieczenie dla prawidłowego działania i funkcjonowania przewodów kominowych. Jest to o tyle istotne przy ustaleniu, że lokatorzy mieszkający w budynku korzystają z piecyków gazowych i przez okres kilkunastu lat narażani są na następstwa stwierdzonych nieprawidłowości. Strona skarżąca nie jest chyba do końca świadoma, że powyższe zaniedbania, którym tak konsekwentnie się przeciwstawia, mogą mieć daleko idące konsekwencje, włącznie z narażeniem życia przebywających w budynku ludzi. Sąd aprobuje prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji. Wobec niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w którym ujawniły się usterki w zakresie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w K. , organy winny były nakazać ich usunięcie właścicielowi. Całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza ustalenia dokonane odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości i w ocenie Sądu w tym zakresie nie można zasadnie postawić organom zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Podnoszony w skardze zarzut niewykonalności obowiązku jest bezzasadny, gdyż w sentencji zaskarżonej decyzji w punkcie 1 określono, na których wylotach kanałów wentylacyjnych należy wykonać nasady kominowe poprzez wskazanie lokali, których dotyczą kanały wentylacyjne. Punkt 2 sentencji czytany łącznie z punktem 1 wystarczająco precyzyjnie określa, na których podwyższeniach kominowych należy zamontować drabinki lub pomosty. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że stanowią one w głównej mierze powtórzenie zawartej w odwołaniu argumentacji, do której wyczerpująco ustosunkował się organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu zarzuty skargi sprowadzają się do niczym nieuzasadnianej polemiki ze stanowiskiem organu administracyjnego mającym na celu "odroczenie" wykonania nałożonego na stronę skarżącą obowiązku. Jak bowiem inaczej tłumaczyć zarzut, w którym skarżąca podnosi, że "organ nie rozważył czy sformułowane w sposób niewiążący (zaleca się) propozycje autorów ekspertyzy są równoznaczne z obowiązkiem wykonania przedmiotowych nasad". Sąd pragnie w tym miejscu zaznaczyć, że autor analizy prawidłowo formułował swoje sądy w formie zaleceń i wskazań. Organ administracyjny, dokonawszy stosownej oceny ww. dowodu, w oparciu o niego rozstrzygnął o zasadności nałożenia stosownego obowiązku wyartykułowanego w przepisie prawa materialnego. Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Z powyższych względów, nałożenie na stronę skarżącą jako zarządcę obiektu budowlanego tj. budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w K. obowiązków o jakich mowa w decyzji MWINB w K. z dnia 5 listopada 20104 roku jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.