II SA/Kr 674/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. L., S. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala. Postanowieniem nr [....] z dnia 16 grudnia 2011 r., znak: [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 123 § 1 kpa, wymierzył B.L. i S.L. karę w wysokości 150.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-pensjonatowego wykonanego na działkach nr ewid. [....] położonych w B. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku kontroli z dnia [....] .2011 r. stwierdzono, że budynek mieszkalno-pensjonatowy jest użytkowany, tj. zgodnie z przeznaczeniem, zauważono użytkowanie obiektu wynajem i wyżywienie turystów. Inwestor nie uzyskał decyzji pozwolenia na użytkowanie. Inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie do PINB Z. Prowadzone było postępowanie legalizacyjne zakończone decyzją Nr [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 18.10.2011 r. znak: [....] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestorzy nie dopełnili obowiązku wynikającego z art. 55 ustawy Prawo budowlane. Karę pieniężną nałożono w oparciu o art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wskazując przy tym sposób jej obliczenia. Zażalenie złożyli B.L. i S.L. , zarzucając iż wielkość kary nie jest adekwatna do faktu użytkowania budynku. W dniu kontroli użytkowane były tylko 3 kondygnacje: piwnica - pomieszczenia techniczne, kotłownia; parter - kuchnia z jadalnią oraz pierwsze piętro - pokoje do wynajęcia. Postanowieniem z dnia 27.05.2011 znak [....] [....]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił już zaskarżone postanowienie w całości dotyczące wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w budynku. W dniu 07.04.2011r. inwestorzy wystąpili o legalizacje odstępstw od zatwierdzonego projektu dla budynku mieszkalno - pensjonatowego wraz z infrastrukturą. W dniu 18.04.2011 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję nr [....] nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Dnia 30.06.2011 został złożony projekt budowlany zamienny do zatwierdzenia, który to w dniu 18.10.2011 został zatwierdzony decyzją nr [....] zatwierdzającą projekt zamienny znak sprawy; [....] . Jednak ze względu na niedopełnienie obowiązku powiadomienia wszystkich stron o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego przez organ powiatowego inspektora nadzoru budowlanego decyzja zamienna uprawomocni się w dniu 28.12.2011. W dniu 14.11.2011 inwestorzy wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalno - pensjonatowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego dokonał odbioru budynku w terminie ustawowym - 21 dni od daty złożenia wniosku. Jednak ze względu na brak prawomocności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny nie było wcześniej możliwości otrzymania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Skarżący zarzucili także iż gdyby wszystkie terminy ustawowe zostały dotrzymane w dniu 2.12.2011, kiedy była ponowna kontrola budynku mieszkalno – usługowego, to budynek mógł być już legalnie użytkowany. Postanowieniem z dnia 29 lutego 2012r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany jest użytkowany co najmniej od 3 lutego 2011 r. Dowodem na to jest m. in. protokół kontroli przeprowadzonej w tym dniu przez PINB w Z. (karta 42 akt PINB). Ponadto z akt sprawy wynika, iż inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (karta 65 akt PINB). Zdaniem MWINB w K. PINB w Z. w prawidłowy sposób ustalił wysokość kary nakładanej za nielegalne użytkowanie obiektu. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego: "(...) Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Stosownie do treści art. 59f ustawy Prawo budowlane kara za przystąpienie do użytkowania bez stosownego pozwolenia na użytkowanie stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Składniki powyższego iloczynu wynoszą odpowiednio: stawka opłaty (s) - 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego), współczynnik kategorii obiektu (k) wg załącznika do ustawy Prawo budowlane wynosi 15,0 (kategoria XIV), natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wg załącznika jw. wynosi 2,0 (obiekt ma więcej niż 5000 m2, ale mniej niż 10000 m2). Kubaturę przedmiotowego budynku tut. organ ustalił w oparciu o przesłaną do MWINB poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię fragmentu I tomu projektu budowlanego przedmiotowego budynku, gdzie w punkcie III. wskazano, że kubatura przedmiotowego budynku wynosi 9150,0 m. Stawka powyższa zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ I instancji wyliczając karę w następujący sposób: "500 x 15 x 2 x 10 = 150.000 zł" w ocenie organu odwoławczego uczynił to w sposób prawidłowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ podał, że ustawodawca zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w pełnej wysokości, niezależnie od tego czy użytkowany jest cały obiekt czy też jego część. Prawo budowlane nie przewiduje żadnych ulg ani możliwości obniżenia kary przez organ nadzoru budowlanego. Wskazano na wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r. (sygn. akt. II SA/Kr 184/07), zgodnie z którym "jakakolwiek forma korzystania z obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę nie stanowiąca już etapu budowy wymaga uprzedniego oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzez wyczerpanie procedury przewidzianej w art. 54Pb i art. 55 Pb, nawet przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych". W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestor nie dopełnił obowiązku przewidzianego przepisami art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Rygorystyczne przestrzeganie przepisów jest szczególnie istotne ze względu na fakt, iż w budynkach hotelowych, pensjonatach itp. przebywa jednocześnie wiele osób, w związku z czym obiekty te muszą spełniać odpowiednie warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego, sanitarne i in. Znalazło to wyraz w konstrukcji przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, które dla wybranych obiektów wymagają wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy do użytkowania większości obiektów budowlanych można przystąpić, jeśli właściwy organ nie wyrazi sprzeciwu w określonym terminie. Postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu są od siebie niezależne. Oznacza to, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie nie wyklucza nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania, jeśli fakt taki zostanie stwierdzony przez właściwy organ. Nałożona kara jest wysoka, jednakże ustalenie kwoty kary nie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Jej wysokość wynika z powoływanych przepisów ustawy Prawo budowlane i jeśli została naliczona prawidłowo, to organ odwoławczy nie ma możliwości jej modyfikacji. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. akt P 64/07) orzekł, że przepisy art. 59f ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie naruszają zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 i 32 ust. l Konstytucji RP. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyli B.L. i S.L. , zarzucając 1) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 55 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie obowiązku inwestora uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku pomimo niemożliwości ich wykonania, oraz przyjęcie, iż użytkowanie budynku jest niesporne i udowodnione, - art. 57 ustawy prawo budowlane poprzez naliczenie kary za nielegalne użytkowanie budynku dla budynku o kategorii XIV, pomimo, że projektem zamiennym obiekt został zakwalifikowany do kategorii XIII i XIV, 2) naruszenia przepisów postępowania, bowiem miały one istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, art.8, art. 10, art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami, w sposób naruszający gwarancje ochrony praw obywateli, zasady czynnego udziału stron, - art. 61 kpa i art. 77 kpa oraz 107 kpa poprzez wadliwie prowadzone postępowanie dowodowe, zawarcie niepełnej podstawy prawnej w postanowieniach, wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięć. Uzasadniając zarzuty wskazano, że organy nadzoru budowlanego pominęły fakt, iż przed PINB w Z. toczyło się pozwolenie legalizujące odstępstwo od projektu budowlanego. Inwestor nie mógł uzyskać pozwolenia na użytkowanie, gdyż część inwestycji została wykonana niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Dopiero w dniu 18.10.2011 w wyniku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. został zatwierdzony projekt zamienny. Wydanie decyzji nastąpiło na wniosek złożony w dniu [....] 04.2011r. W trakcie trwania postępowania o zatwierdzenie projektu zamiennego Starosta T. w dniu 9.08.2011r. uchylił również pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym inwestor nie miał możliwości wcześniejszego skutecznego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, jak również uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organy obu instancji mylnie przyjęły, iż strona nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na użytkowanie naruszyła art. 55 prawa budowlanego (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.01.2011 II OSK 2000/09 Lex nr 952999). W świetle przepisów prawa wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowanie budynku jest dopuszczalne wówczas, gdy strona ma możliwość skutecznego ubiegania się o uzyskanie takiego zezwolenia, a nie czyni tego. Celem jest zobligowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności a więc uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sytuacja więc penalizacji działania inwestora nie powinna zachodzić, gdy uprzednio musi on dokonać legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, (wyrok WSA z dnia 2.10.2008 II SA/G1 248/08) W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji uznał, że postanowienia te nie naruszają prawa. Organ wymierzył B.L. i S.L. karę w wysokości 150.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-pensjonatowego wykonanego na działkach nr ewid. nr nr [....] , [....] położonych w B . Podstawą matrialnoprawną wydanego postanowienia stanowi przepis art.. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Stosownie do tego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei art. 59 f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 cyt. ustawy stanowi, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Ustęp 2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Ustęp 3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Organ w niniejszej sprawie 2.12.2011 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę obiektu i ustalił, że inwestorzy użytkują budynek mieszkalno-pensjonatowy co najmniej od lutego 2011 r. oraz że w chwili kontroli obiekt był wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem ( k.42 akt adm.). Inwestorzy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu zobowiązani byli do wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wynikało z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu z dnia 16.10.2008r. wydanej przez Starostę T. . W myśl art. 55 pkt 1 cyt. ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że inwestor przystępując do użytkowania obiektu nie posiadał decyzji o przystąpieniu do użytkowania obiektu zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Inwestorzy realizowali przedmiotowy obiekt budowlany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę jednakże z odstępstwami. Organ prowadził postępowanie legalizacyjne zakończone wydaniem decyzji przez PINB w Z. w dniu 18.10.2011 r znak: [....] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Organ po zakończeniu postępowania legalizacyjnego i po przeprowadzonej w dniu [....] .12.2011r. kontroli wydał przedmiotowe postanowienie w I instancji dnia 16.12.2011r . W ocenie sądu zgromadzone dowody w sprawie tj protokoły kontroli, dokumentacja fotograficzna wskazują w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż inwestorzy w chwili kontroli obiektu użytkowali przedmiotowy budynek nie posiadając decyzji pozwolenia na użytkowanie. Nieistotnym przy tym jest, co zarzucają skarżący iż częściowo przystąpili do użytkowania obiektu, ponieważ w niniejszym postępowaniu organ bada sam fakt przystąpienia do użytkowania obiektu, niezależnie od zakresu użytkowania obiektu, a także bada czy w chwili użytkowania obiektu inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z tym zarzuty skarżących w tym zakresie są nieuzasadnione, w świetle prawidłowych ustaleń dokonanych przez organy obu instancji. Natomiast zarzut skarżących, iż trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego nie mogli skutecznie zgłosić wniosku o przystąpienie do użytkowania jest oczywiście o tyle zasadny, iż istotnie w toku postępowania legalizacyjnego nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Niemniej jednak ten zarzut w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Kara ta została wymierzona po zakończeniu postępowania legalizacyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że inwestorzy przystępując do użytkowania obiektu mieszkalno-pensjonatowego powinni liczyć się z negatywnymi dla siebie skutkami prawnymi przystępując do użytkowania obiektu bez pozwolenia na użytkowanie. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że organ w sposób prawidłowy wskazał i obliczył wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, stanowiącego wzór matematyczny, zasadnie przy tym przyjmując, iż przedmiotowy obiekt budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę i w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny został zakwalifikowany do XIV kategorii obiektu, a nie jak zarzucają skarżący do XIII i XIV. Mając powyższe na uwadze zarzuty skarżących należy uznać za nieuzasadnione w kontekście wyżej omówionych okoliczności sprawy. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7 k.p.a. – zasadą ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a .- zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonania swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, zgodnie wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. . 126 k.p.a., ponieważ zawiera ono uzasadnienie faktyczne ze wskazaniem faktów i dowodów na których organ oparł się wydając zaskarżone postanowienie , a także wyjaśnienie i wskazanie przepisów stanowiących podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.