II OSK 2000/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 48/09 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz M. J. kwotę 5.970 (słownie: pięć tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 48/09 oddalił skargę M. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył inwestorowi M. J. karę w wysokości 60 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - budynku biurowego zrealizowanego na działce nr [...] w K. oraz określił termin i sposób uiszczenia kary. W uzasadnieniu organ I instancji podał następujące ustalenia faktyczne i prawne. W wyniku przeprowadzenia kontroli między innymi na działce nr [...] organ ustalił, iż w obrębie działki należącej do M. J. inwestor ten zrealizował budynek biurowy i przystąpił do jego użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane; budynek biurowy jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem na cele administracyjne; inwestor nie posiada pozwolenia na użytkowanie tego obiektu ani potwierdzania złożenia zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 144 tej ustawy, uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej została określona wysokość wymierzonej kary i w tym zakresie orzekł karę w wysokości 50 000 zł, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji przywołał treść art. 54 ustawy Prawo budowlane, który został naruszony prze inwestora poprzez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia. Ponadto nie zgodził się z twierdzeniem, że budynek był zapleczem dla realizacji budynku magazynowego, bowiem objęty był wymienioną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji zakwestionował sposób obliczenia wysokości kary, przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu, podkreślając, że błędne było zakwalifikowanie obiektu do kategorii XVI - w tym zakresie przywołał pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 lipca 2006 r., II SA/Po 1092/05, iż ustalenie kategorii obiektu wyznacza treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Z postanowieniem organu II instancji o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie zgodził się inwestor, który w skardze wniesionej do sądu administracyjnego przedstawił argumentację zawartą w uprzednio złożonym zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że zgodnie z brzmieniem z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 powołanej ustawy z stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, między innymi przez wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia oraz sytuacji, w której przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Jak wskazał Sąd, w sprawie jest okolicznością bezsporną i skarga tego nie kwestionuje, że obiekt budowlany (budynek biurowy) po jego zrealizowaniu (zakończeniu robót budowlanych) a przed przystąpieniem do użytkowania, wymagał zgłoszenia właściwemu organowi (art. 54 powołanej ustawy). Obowiązek zgłoszenia zakończenia robót budowlanych został wprost wyartykułowany w pozwoleniu na budowę z dnia 18 stycznia 2005 r., wydanym przez Starostę K. którym organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę między innymi budynku administracyjnego na działce nr [...], w którym określono, iż budynek należy do kategorii XVIII wymienionej w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpił do użytkowania budynku. Dla oceny tej okoliczności nie ma znaczenia, że w budynku tym przechowywano materiały i dokumenty niezbędne dla realizacji budowy inwestycji (budynku magazynowego). Stąd też powołane przez skarżącą okoliczności, jakie doprowadziły ją do rozpoczęcia użytkowania obiektu pomimo braku zgłoszenia zakończenia budowy nie prowadzą do zakwestionowania stwierdzenia, że użytkowanie obiektu faktycznie nastąpiło. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. P 64/07 (Dz.U .z 2009r. Nr 71, poz. 618) stwierdził, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego i uzasadnia wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej na skarżącą kary została obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy. Przyjęta przez organ II instancji dla obliczenia wysokości kary kategoria obiektu, która determinowała zastosowanie współczynnika kategorii obiektu (k), jest prawidłowa. Organ odwoławczy zastosował współczynnik przewidziany dla obiektów budowlanych kategorii XVIII, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 10, co spowodowało obniżenie wysokości kary nałożonej przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy skargę, jako nieuzasadnioną, Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku M. J. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 2/ naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, w rozumieniu art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 133 § 1 tej ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż obecny w czasie kontroli dnia 19 czerwca 2008 r. kierownik budowy zobowiązał się dostarczyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dziennik budowy. M. a J. ustosunkowując się do protokołu kontroli z dnia 19 czerwca 2008r. stwierdza, że wszelkie próby porozumienia się z kierownikiem budowy są bezskuteczne. Z uwagi na brak dziennika budowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia 8 września nałożył na M. J. mandat karny. Ta okoliczność nie była brana pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 22 ustawy Prawo budowlane obowiązek prowadzenia dokumentacji budowy - w tym dziennika budowy - należy do podstawowych obowiązków kierownika budowy, podobnie jak przygotowanie dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz zgłoszenie obiektu budowlanego do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy. Zgodnie z przepisem art. 57 § 1 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oryginał dziennika budowy oraz oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Jest sprawą oczywistą i nie wymagającą dowodzenia, że nie dysponując wskazanymi dokumentami inwestor nie ma możliwości skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności zarzut niewłaściwego zastosowania art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane jest uzasadniony. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu". W tej sytuacji należy przyjąć, że "użytkowanie obiektu" oznacza normalne z niego korzystanie w celu w jakim został wybudowany. Prawo budowlane nie zawiera również definicji pojęcia "zakończenia budowy" ani postanowień określających moment tego zakończenia. W orzecznictwie uznano, że za moment zakończenia budowy należy przyjąć chwilę, w której inwestor złoży zawiadomienie o zakończeniu budowy. W odniesieniu natomiast do zakończenia budowy w sensie techniczno-budowlanym uznano, że o zakończeniu budowy obiektu budowlanego można mówić, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy ( art. 57 ). Nadto skarżąca podała, że w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości ustalono już przy wszczęciu postępowania administracyjnego ( por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 12 września 2008 r. w sprawie PINB 7355/9c/08), że budynek biurowy na nieruchomości przy ulicy E. w K. wybudowany został w sposób niezgodny z warunkami pozwolenia na budowę. Konsekwencją tych ustaleń było wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie [...] nakazującej rozbiórkę wybudowanego budynku biurowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważenia wymagała zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., stosownie do którego sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z zarzutu skargi kasacyjne oraz jego uzasadnienia nie wynika w gruncie rzeczy, aby strona skarżąca zarzucała, że podstawy orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie stanowił materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego w toku całego postępowania administracyjnego. Inną kwestię natomiast stanowi dokonana przez Sąd ocena zastosowania przez te organy przepisów prawa materialnego w określonym stanie faktycznym. Jednakże zagadnienie to nie może być rozważane w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Dlatego niniejszy zarzut nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Natomiast za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W przepisie art. 54 Prawa budowlanego sformułowano ogólną zasadę w myśl, której do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego w przypadku, gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Jednakże należy podkreślić, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w omawianym przepisie dotyczy budowy prowadzonej legalnie a więc na podstawie pozwolenia na budowę i w konsekwencji obiektu budowlanego zrealizowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Dlatego też prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczące obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Powiadomienie organu takim zgłoszeniem nie oznacza natomiast legalizacji samowoli budowlanej w jakiejkolwiek postaci (wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, czy też niezgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę). Przepis art. 55 ustawy Prawo budowlane przewiduje wyjątek od zasady określonej w art. 54, i określa kiedy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Chodzi tutaj o sytuacje gdy: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII, XXVIII i XXX (pkt. 1), o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 3 (pkt. 2), czy też do przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt 3). W oparcie u niniejszy przepis prawnie skuteczne uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie jest możliwe gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a nadto w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nałożono na stronę określone obowiązki w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie pozwolenie na użytkowanie jest wymagane, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych - wówczas wydaje się decyzję na użytkowanie części obiektu budowlanego. Przedstawione w art. 55 ust. 1-3 przypadki, w których nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie obejmują sytuacji, kiedy obiekt został zrealizowany w warunkach całkowitej samowoli budowlanej, jak również niezgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. W takiej bowiem sytuacji nie ma podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się o wydanie decyzji określonej art. 55 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu 12 września 2008 r. obok postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku biurowego, wszczął również postępowanie w sprawie wybudowania tego samego budynku biurowego w sposób niezgodny z warunkami pozwolenia na budowę. W wyniku tego postępowania doszło do wydania w dniu [...] września 2008 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. wydano decyzję nakładającą na M. J. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót i wobec niewykonania tego obowiązku decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazano rozbiórkę niniejszego budynku biurowego. Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego pominął powyższą okoliczność mimo tego, że ma ona istotne znaczenie przy ocenie możliwości zastosowania przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. W świetle przytoczonych wyżej rozważań należy stwierdzić, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne tylko wówczas kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Wymierzenie takiej kary ma bowiem zobligować inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności, a więc uzyskania takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem obraza tej normy polega na tym, że strona jest zobowiązana uzyskać pozwolenie na użytkowanie, lecz tego nie czyni, samowolnie użytkując zrealizowany obiekt. Sytuacja taka nie może natomiast dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Skoro w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne skuteczne zawiadomienie organu o zakończeniu budowy jak również uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż postępowania to nie służy legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych, to nie można przyjąć, że strona w takiej sytuacji nie zawiadamiając o zakończeniu budowy bądź nie uzyskując takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie narusza odpowiednio art. 54 bądź art. 55. Prawa budowlanego. W takim przypadku uruchomione winny zostać procedury zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło. Jednakże w zaistniałej sytuacji brak było podstaw do równoległego uruchomienia postępowania prowadzącego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku biurowego. Skoro bowiem skarżąca nie mogła w zaistniałych warunkach dokonać skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego, jak również ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 niniejszej ustawy, to nie mogła tym samym naruszyć żadnej z niniejszych norm prawa. Przyjmując odmienne stanowisko w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, tak jak i organy nadzoru budowlanego obu instancji, naruszył art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).