II SA/Kr 676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo / spr./ Sędziowie WSA Renata Czeluśniak Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę Rady Gminy Tarnów Nr XXV/277/2012, z dnia 31 grudnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części jej załącznika zatytułowanego "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w zakresie rubryki oznaczonej symbolem: D.1.1.6 "telefon kontaktowy", D.1.1.7 "adres e -mail", D.1.2.12 "telefon kontaktowy", D.1.2.13 adres e -mail", D.2.1.17 "telefon kontaktowy" oraz D.2.1.18 "adres e -mail". Pismem z dnia 28 marca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnów z dnia 31 grudnia 2012 r. nr XXV/277/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.,), poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku podania w załączniku zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" danych w postaci numeru telefonu kontaktowego, adresu e-mail (punkt D.1.1.6. i 7, D.1.2.12 i 13, D.2.1.17 i 18, D.2.2.23 i 24 załącznika) podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. W ocenie Prokuratora wymagane w załączniku zaskarżonej uchwały dane dotyczące "nr telefonu" oraz adresu "e-mail" wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Co najwyżej podawanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogłoby być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację może, nie zaś musi podać w deklaracji. W odpowiedzi na skargę Gmina Tarnów reprezentowana przez Wójta Gminy Tarnów wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej. Wójt Gminy Tarnów wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XXIX/338/2013 Rady Gminy Tarnów z dnia 14 czerwca 2013 roku w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, o czym stanowi § 3 tejże uchwały. Wobec powyższego nie pozostaje ona w obrocie prawnym, a skarga złożona na tą uchwałę winna ulec odrzuceniu. Dalej Wójt wskazał, że skarżący nie wezwał Rady Gminy Tarnów do usunięcia naruszenia prawa, w trybie przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., nr 7, poz. 39, ze zm.) a także przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.). Skarga została zatem złożona z naruszeniem regulacji zawartej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co także winno skutkować jej odrzuceniem. Wymóg uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczy, w ocenie Wójta Gminy Tarnów, również skarżącego, gdyż w zakresie tym nie przewidziano wyjątków, a reguły wykładni celowościowej sprzeciwiałyby się ich zastosowaniu, gdyby takie ustanowiono. Dalej Wójt Gminy Tarnów podniósł, że uchwała nie była kwestionowana w trybie nadzoru wykonywanym zgodnie z przepisami art. 91 i następnych ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Oznacza to, że nie stwierdzono aby była w zaskarżonej części sprzeczna z prawem. Skoro zaś nie była kwestionowana w trybie nadzoru, a kwestie objęte przedmiotem zaskarżenia stały się wątpliwe lub budzące jakiekolwiek kontrowersje, względnie będące skutkiem zmienionej interpretacji przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Można ewentualnie wziąć pod uwagę orzeczenie o jej podjęciu z naruszeniem prawa. Wójt Gminy Tarnów stwierdził, że kierując się regułami wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu zasad racjonalnego ustawodawcy, rada gminy uprawniona jest do wskazania w deklaracji takich danych, które służyć mają zapewnieniu prawidłowemu obliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takimi zaś danymi są dane dotyczące numeru telefonu kontaktowego i adresu e - mail, które służyć mają wyłącznie zapewnieniu prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez zapewnienie możliwości kontaktu i weryfikacji bądź też modyfikacji składanych deklaracji, bez wszczynania dodatkowej procedury w tym zakresie. Powyższe stanowić ma ułatwienie składania samej deklaracji. Ponadto podanie numeru telefonu i adresu e - mail nie ma charakteru obligatoryjnego, gdyż nie każdy mieszkaniec ma przecież telefon czy też adres e -mail, wobec czego nie wypełnienie tej rubryki nie może oznaczać odmowy przyjęcia deklaracji - i tego nie oznacza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Tarnów z dnia 31 grudnia 2012 r. nr XXV/277/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że fakt, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy Tarnów (uchwałą nr XXIX/338/2013 z dnia 14 czerwca 2013 r.) nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Zważywszy na różne skutki uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora nie jest bezprzedmiotowa. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc). Równocześnie odnosząc się w tym miejscu do zarzutu Wójta Gminy Tarnów, że skarga w niniejszej sprawie nie została poprzedzona uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, wyjaśnić należy, co następuje. Stosownie do przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Powyższy przepis ustanawia generalne zwolnienie z obowiązku wyczerpania jakichkolwiek środków "przedskargowych" przez wymienione w nim podmioty, a zatem także przez Prokuratora. Obowiązku wyczerpania "trybu przedskargowego" nie ustanawia też przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze. Zgodnie z nim "jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika, aby uprawnienie do wniesienia skargi do sądu mogło być przez Prokuratora realizowane tylko po uprzednim złożeniu wniosku do organu. Wniosek zresztą taki obejmować może tylko żądanie uchylenia lub zmiany uchwały, a nie stwierdzenia jej nieważności. Dlatego tez zarzut organu o niewyczerpaniu drogi "przeskargowej" uznać należy za nieuzasadniony. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu obowiązek podania w załączniku do zaskarżonej uchwały numeru telefonu osoby składającej deklarację, jak również jej adresu e-mail nie znajduje umocowania do ich zamieszczenia w delegacji ustawowej. Przede wszystkim stwierdzić należy, że podanie numeru telefonu i adresu e-mailowego (adresu poczty internetowej), wbrew stanowisku Wójta Gminy Tarnów, nie jest niezbędne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wystarczającą informacją do obliczenia tej opłaty będzie bowiem podanie ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. To nie numer telefonu czy adres poczty internetowej, lecz ilość osób ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Podkreślić należy, że deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczenie przez składającego taką deklarację opłaty. Podawanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogłoby co najwyżej być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby wypełnić dobrowolnie. Powyższe dane tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy o ochronie danych osobowych, w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym nakazanie podawania powyższych stanowi naruszenie art. 23 ww. ustawy. Nadto zauważyć należy, że pomimo powszechności korzystania ze społeczeństwa z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część (choć może dotyczyć to niewielkiej ilości osób w gminie) składających deklarację może nie posiadać telefonu oraz adresu e-mail i w sytuacji zamieszczenia w deklaracji takiej pozycji, osoby te nie miałyby możliwości prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia. Odnosząc się do stwierdzenia Wójta, że podanie numeru telefonu oraz adresu e-mail nie ma charakteru obligatoryjnego, stwierdzić należy, że z wzoru deklaracji nie wynika, by podanie tych danych było fakultatywne. W rubrykach przeznaczonych na ich wpisanie nie zamieszono bowiem żadnej adnotacji z której wynikałoby, by ich wypełnienie było dobrowolne. Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności uchwały w części jej załącznika w zakresie rubryk oznaczonych symbolami D.1.1.6, D.1.2.12, D.2.1.17 "telefon kontaktowy", oraz w zakresie rubryk oznaczonych symbolami D.1.1.7, D.1.2.13, D.2.1.18 "adres e-mail" nie powoduje niewykonalności zaskarżonej uchwały, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a..