II SA/Kr 679/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "A" S.A w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej spółki kwotę 500 zł. (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 679/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi "A" S.A. w W. jest decyzja Wojewody z [...].03.2005r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W sprawie tej agencja reklamowa "T". S.A. w W. wnioskiem wniesionym w dn.23.12.2004r. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy M. ze zgłoszeniem zamiaru zamontowania tablicy reklamowej o wymiarach 3 na 6 m, do wniosku dołączono materiały wskazujące na miejsce lokalizacji tej tablicy i sposób jej wykonania. Podanie to przekazano ze skutkiem prawnym w dn.18.01.2005r. Staroście M. stosownym postanowieniem. Decyzją Nr[...] z [...].01.2005r. Starosta M. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji reklamowej o wymiarach 3 na 6 m przy na dz. nr "1" w obr.[...] w M. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na art. 29 ust. 2 :"kpt" 6, art.30 ust.1 i ust.6 pkt 1, art.80 ust.1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm., zwana dalej Upb) oraz art. 123 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Organ w lakonicznym uzasadnieniu zwrócił uwagę, że zamierzone roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem "kolidować mają z art.29 ust.2 pkt 6 Upb". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "T". S.A. w W. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art.107 § 1 i § 3 k.p.a., art.29 ust.2 pkt 6 Upb w zw. z art.6 k.p.a.. Odwołująca się spółka stwierdziła, iż decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, nadto wyeksponowano, że w istocie planowane roboty sprowadzać się mają wyłącznie do ustawienia stopy, słupa i tablicy reklamowej. Wskazując na treść art.29 ust.2 pkt 6 Upb zarzucono, iż organ nie uwzględnił faktu, że w świetle cyt. przepisu instalacja tablic i urządzeń reklamowych wymaga wyłącznie zgłoszenia nie zaś pozwolenia na budowę. Przytoczono pogląd wyrażony w literaturze, iż przepis odnosi się zarówno do instalowania tablic reklamowych na budynkach, jak i w postaci samodzielnych obiektów. Zdaniem odwołującej się spółki takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (przytoczono wyrok WSA w Warszawie z 14.10.2004r., 7/IV SA 1435/03). Brak zdefiniowania słowa "instalacja" w Upb zdaniem strony odwołującej się nie może prowadzić do arbitralnych decyzji organów administracji publicznej. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.104 k.p.a. oraz, art.81 ust.1, art.82 ust. 3 Upb. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż decyzja Starosty M. jest prawidłowa. Oceniając zakres robót do wykonania wojewoda stwierdził, iż obejmują one budowę konstrukcji urządzenia reklamowego, a jej wykonanie wykracza poza dyspozycję art.29 ust.2 pkt 6 Upb. Wskazując na art.3 Upb organ odwoławczy wywiódł, iż za budowlę uważać należy również wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Zdaniem organu znaczenie ma mieć to, że urządzenie reklamowe jest przestrzenną konstrukcją narażoną na parcie wiatru i działanie innych czynników atmosferycznych i musi być w odpowiedni sposób powiązane z gruntem np. poprzez oddziaływanie swoim ciężarem. W ocenie wojewody art. 29 ust. 2 pkt 6 Upb zwalniający przedmiotową inwestycję z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ma zastosowania. Wskazane w odwołaniu orzeczenie sądowe uznano za incydentalne i nie mające znaczenia dla sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie "A" S.A. w W., do skargi dołączono dokument, z którego wynika, iż jest to nowa nazwa spółki, która poprzednio działała pod nazwą T. S.A. w W. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzji organu II instancji zarzucono naruszenie art.107 § 1 k.p.a. oraz art.29 ust.2 pkt 6 Upb w zw. z art.6 k.p.a.. Zdaniem skarżącej wojewoda nie wskazał prawidłowo przepisów prawa materialnego, które stanowić miałyby podstawę wydania przez niego decyzji. Skarga zawiera w dalszej części powielenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu, koncentrującej się na tym, że organy błędnie oceniły, iż zamiar inwestycyjny ma polegać na wykonaniu konstrukcji wsporczej pod tablicę reklamową, w ocenie skarżącej roboty sprowadzać się będą do zainstalowania tablicy, a nie jej budowy. Zarzucono błędne zakwalifikowanie tablicy reklamowej jako wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Skarżąca podnosi, iż urządzenie to będzie mogło zostać przeniesione lub rozebrane bez wykonywania robót budowlanych, a rozbiórka lub przeniesienie nie będzie prowadzić do jego zniszczenia. Ponowiono w argumentacji odwołanie się do zacytowanego w odwołaniu wyroku WSA w Warszawie. Skarga zawiera także zarzut naruszenia art.123 k.p.a. w decyzji organu I instancji, który to przepis dotyczy postanowień, a nie decyzji administracyjnych. Podniesiono także, iż organ I instancji uchybił dyspozycji art.30 ust.5 Upb, wnosząc sprzeciw do zgłoszenia pomimo upływu terminu materialnego – 30 dni od wniesienia zgłoszenia. W ocenie skarżącej wniesienia zgłoszenia do innego, niż właściwy organ, nie ma w sprawie znaczenia, tu eksponowano treść art.65 § 2 k.p.a.. Przywołano także te przykłady z judykatury, aby podkreślić, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zgłosić sprzeciw i go doręczyć inwestorowi w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od wniesienia zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zarzut wadliwości podstawy prawnej zaskarżonej decyzji odpierano wskazaniem, iż zawiera ona powołanie zarówno przepisów procesowych, jak i norm materialnych o charakterze kompetencyjnym, zaś w uzasadnieniu wskazano na przepisy prawa materialnego, które miały zastosowanie. Podtrzymano dotychczasową argumentację merytoryczną odnośnie charakteru planowanej budowli w aspekcie jej zakwalifikowania z punktu widzenia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Za nieistotny uznano zarzut naruszenia art.123 k.p.a. przez organ I instancji, odpierano zarzut przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu, wskazując iż termin ten biegnie od dnia wniesienia zgłoszenia do właściwego organu, którym jest starosta. Wojewoda przywołał także wyrok NSA (za datę tego orzeczenia podano 11.11.1999r., podana sygnatura jest niepełna), który wspierać ma poglądy strony przeciwnej. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Ponadto Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Skarga jest uzasadniona. Starosta M. w reakcji na zgłoszenie zamiaru zlokalizowania konstrukcji urządzenia reklamowego przez wnioskująca spółkę decyzją z [...].01.2005r. wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W podstawie prawnej tego sprzeciwu powołano się m.in. na dyspozycję art.30 ust.6 pkt 1 Upb. Przepis ten stanowi, iż "właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Zdaniem sprzeciwiającego się organu projektowane roboty budowlane nie dotyczą instalacji urządzenia reklamowego w rozumieniu art.29 ust.2 pkt 6 Upb. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Rozumowanie to zwalcza strona skarżąca. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem rozważenia charakteru prawnego obiektu, który zamierza usytuować strona. Urządzenie to składać się ma z podstawy o charakterze fundamentu o wymiarach 2,4m na 2,4m na wysokość 0,9m, do tego fundamentu ma być przytwierdzony maszt wspornikowy o kształcie słupa, na którym ma być umieszczona tablica reklamowa. Podstawa urządzenia ma spoczywać bezpośrednio na gruncie. Zgodnie z art.28 ust.1 Upb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29-31 Upb. W myśl art.29 ust.2 pkt 6 Upb w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonywanie tego typu robót zostało obciążone obowiązkiem uprzedniego zgłoszenia (art.30 ust.1 pkt 2 Upb). Zdaniem Sądu treść art.29 ust.2 pkt 6 Upb w aspekcie konstrukcji i sposobu posadowienia urządzenia reklamowego wyklucza, aby powołując się na cyt. przepis wywodzić skutecznie wyłącznie z jego treści konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można również skutecznie wywodzić, iż projektowane urządzenie stanowi budowlę. Pod pojęciem budowli art.3 pkt 3 Upb w dacie orzekania przez organy obejmował m.in. każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: ...wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Urządzenie reklamowe, aby zostało uznane za budowlę musiało być zatem trwale związane z gruntem. Ponieważ tzw. stopa fundamentowa urządzenia ma być jedynie postawiona na gruncie nie można przyjąć, iż urządzenie to jest trwale z gruntem związane. Trafnie podnosi skarżąca, że stopa fundamentowa może być w każdej chwili przeniesiona, bez jakichkolwiek skutków dla gruntu, na którym ma być zlokalizowana. Nie znajduje także uzasadnienia rozdzielanie przez organ I instancji robót związanych z wykonaniem urządzenia, poprzez odrębne potraktowanie wybudowania konstrukcji wsporczej i montażu tablicy reklamowej. "Instalowanie urządzenia reklamowego" obejmować może zarówno roboty związane z ustawieniem podstawy, jak i reszty konstrukcji urządzenia. Rozważania organu odwoławczego odnośnie wpływu ewentualnego parcia wiatru na konstrukcję urządzenia były bezprzedmiotowe, skoro tymi zagadnieniami nie zajmował się organ I instancji. W razie wątpliwości co do skali robót budowlanych, ewentualnego zagrożenia, jakie może ono spowodować dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zwiększenia uciążliwości dla sąsiadów, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógłby w drodze decyzji wydanej na podstawie art.30 ust.7 Upb nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia. Decyzja taka ma jednak charakter uznaniowy i wymagałaby odpowiedniego uzasadnienia. Wojewoda tymi aspektami utrzymując w mocy decyzję organu I instancji się nie zajmował. Trafnie organ odwoławczy skonstatował, iż orzeczenie sądowe nie jest źródłem prawa i wiąże wyłącznie w konkretnej sprawie. Nie oznacza to jednak, że należałoby całkowicie ignorować orzeczenia sądownictwa administracyjnego w sprawach o zbliżonym lub tożsamym stanie prawnym. O nakazie uwzględniania konstrukcji urządzenia reklamowego jako całości, braku podstawy do konieczności legitymowania się pozwoleniem na budowę urządzenia reklamowego w razie jego instalacji jako urządzenia wolno stojącego i nie połączonego trwale z gruntem wypowiedział się WSA w Warszawie w wyrokach z 21.05.2005, VII SA /Wa 930/05 (Lex nr 190885) i z 8.01.2006r. VII SA/Wa 937/05 (Lex nr 196413) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28.06.2006r. II OSK 931/2006 (Gazeta Prawna Nr 36/2007, s.B2). Wywody tam zawarte podziela również WSA w Krakowie orzekający w niniejszej sprawie. Przy okazji wytknąć należy stronie przeciwnej, iż w sposób nieprofesjonalny starała się z kolei wspierać własną argumentację przykładem zaczerpniętym z orzecznictwa NSA, oczywiście błędnie powołując datę i sygnaturę orzeczenia. Zasadnym jest także zarzut błędnego powołania się przez organ I instancji na treść art.123 k.p.a., skoro przepis ten dotyczy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, a nie decyzji administracyjnych. Powołanie tego przepisu nie miało jednak większego znaczenia dla oceny legalności wydanych decyzji. Nie jest natomiast uzasadnionym zarzut naruszenia art.30 ust.5 Upb w aspekcie zarzutu naruszenia terminu do wniesienia ewentualnego zgłoszenia. Zgłoszenie zostało skutecznie wniesione w dn.18.01.2005r., tj. kiedy zostało ono przekazane przez Urząd Miasta i Gminy w M. do kancelarii Starostwa Powiatowego w M. Całkowicie chybione jest powoływanie się przez skarżącą spółkę na treść art.65 § 2 k.p.a. w zakresie wywodów, iżby wniesienia zgłoszenia do Urzędu Miasta i Gminy w M. w dn. 23.12.2004r. wywierało tego rodzaju skutek, iż rozpoczął bieg termin z art.30 ust.5 Upb. Z mocy tego ostatniego przepisu do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Rzecz jednak w tym, że z mocy art.65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Cyt. przepis dotyczy tylko takich sytuacji, gdy dla wniesienia podania istnieje ustanowiony termin w przepisach prawa. Do wniesienia zgłoszenia, o jakim mowa w art.30 Upb nie można posługiwać się pojęciem "przepisanego terminu" Z powyższych względów, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, Sąd doszedł do przekonania, iż decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art.30 ust.1 pkt 2 w zw. z art.29 ust.2 pkt 6 Upb, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.