II SA/Kr 68/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 października 2024 r., znak SKO.ZP/415/371/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 października 2024 r. znak SKO.ZP/415/371/2024 r. utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy Skała z dnia 17 czerwca 2024 r. nr 31.2024 r. znak GI.3730.1.20.2022.SS w przedmiocie ustalenia z wniosku Pani J. Z. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb [...], Gmina S. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Skała - zwanego dalej "organem I instancji" orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku złożonego przez Panią J. Z., z dnia 7 kwietnia 2022r., dla Inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...], obręb [...] w gminie S. W uzasadnieniu streszczono dotychczasowy przebieg postępowania. Wynika z niego, iż decyzja opisana na wstępie jest trzecią - kolejną decyzją wydaną w sprawie z wniosku o ustalenie wz. dla Inwestycji opisanej powyżej. Jak wynika z materiału dowodowego, SKO w Krakowie decyzją z dnia 26 marca 2023 r. (znak: SKO.ZP/415/221/2023) uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 6 kwietnia 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji wydał w dniu 27 listopada 2023 r. decyzję nr 49, znak sprawy: GI.6730.1.20.2022.SS, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...], obręb [...], Gmina S. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do zaleceń organu odwoławczego wezwano inwestora o doprecyzowanie wniosku celem doprowadzenia do jego spójności jego części graficznej z tekstową i stosownie do tych wyjaśnień wzięto do analizy cześć działki nr [...] (pow. ok. 0,1580 ha), uzasadniono sposób wyznaczenia w decyzji warunku w zakresie linii nowej zabudowy, a także uzupełniono dotychczasową analizę urbanistyczno - architektoniczną o opisy parametrów wszystkich budynku z obszaru analizy. Sposoby wyznaczania poszczególnych warunków zostały należycie uzasadnione. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz inwestycja uzyskała uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od tej decyzji również złożono odwołanie, zaś organ odwoławczy decyzją z dnia 5 lutego 2024 r. znak SKO.ZP/415/637/2023 uchylił ponownie w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że analiza zaskarżonej decyzji jest wadliwa. Brak w niej było podstawowych, skonkretyzowanych danych, które pozwoliłyby na ocenę poprawności średnich z obszaru analizy, które następnie stały się podstawą wyznaczenia poszczególnych warunków zabudowy, jak i ocenę zasadności odstąpienia od zasadniczych sposobów wyznaczenia warunków zabudowy. Organ I instancji ponownie rozpoznawał sprawę. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została wydana decyzja Burmistrza Gminy Skała z dnia 17 czerwca 2024 r. nr 31.2024 r. znak GI.3730.1.20.2022.SS, od której odwołanie rozpatrzono wydając obecnie skarżona decyzję. Organ odwoławczy dokonując ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdził, że sporządzony w sprawie główny dowód w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej spełnia ustawowe wymogi. Wyznaczone granice obszaru analizowanego, zobrazowane na załączniku graficznym do analizy odpowiadają wymaganiom art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego ustalono przy uwzględnieniu ww. doprecyzowania oraz przy uwzględnieniu szerokości frontu terenu inwestycji objętej wnioskiem, tj. tej jej części przylegającej do drogi publicznej. Uwzględniono, że szerokość ta wynosi 12 m, a zatem trzykrotność tej szerokości - równa 36 m - jest mniejsza niż ustawowe minimum 50 m. Analizatorka uzasadniła przy tym poszerzenie granic obszaru analizy ponad ustawowe minimum 50 - od strony zachodniej części terenu inwestycji do 62 m wskazując na konieczność prawidłowej oceny układu urbanistycznego (najbliższej zabudowy na działkach sąsiednich) do jakiego ściśle dowiązuje teren inwestycji. Kolegium stwierdza, że jest to nieznaczne poszerzenie granic obszaru analizy ponad minimalne ustawowe granice, i nie jest ono w sposób nieuzasadniony nadmierne, bowiem pozwala na uwzględnienie w analizie dostatecznej próby zabudowy o podobnej funkcji i rodzaju zabudowy co planowana, tworzącej wspólny kontekst urbanistyczny, do którego niewątpliwie zaliczyć można także teren objęty wnioskiem. Jest to zabudowa otaczająca teren inwestycji. W przypadku poprzestania na wyznaczeniu granic obszaru analizy na poziomie ustawowego minimum 50 m, działki tworzące ten wspólny, najbliższy kontekst częściowo wchodziłyby w zasięg granic analizy. Kolegium również w tym zakresie nie dopatrzyło się jakichkolwiek uchybień, zaś w poprzedniej decyzji (z dnia 27 listopada 2023r.) organ zastosował analogiczne rozwiązania, które również nie były podważane w treści decyzji kasatoryjnej SKO z dnia 5 lutego 2024r. W obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej - drogi gminnej (stanowiącej działkę nr [...]), które realizują zasadę kontynuacji funkcji - mieszkalnej I zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy również mieszkalnej jednorodzinnej (działki nr [...], [...], oraz [...] i [...]). Następnie organ odwoławczy przeanalizował poszczególne, ustalone cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy. Organ powołując się na § 4 ust. 4 rozporządzenia przewidującego odstępstwo od standardowej metody wyznaczenia omawianego parametru, tj. wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi. Powyższe zostało naniesione na załącznik graficzny w sposób czytelny i bezsporny. Wskazano przy tym, iż budynki z obszaru analizowanego posiadają zróżnicowane odległości od pasa drogowa, co powoduje, iż możliwym jest zastosowanie postanowień § 4 pkt 4 rozporządzenia. Kolegium nie dopatrzyło się uchybień po stronie organu I instancji w tym zakresie i nie widzi podstaw do kwestionowania tych ustaleń. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został określony w przedziale od 0,07 do 0,12, na podstawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia, przewidującego odstępstwo od standardowej metody ustalenia tego parametru, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak wynika ze sporządzonej analizy, średni wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się w wartości 0,01 do 0,11, przy średniej 0,6, natomiast budynki z obszaru analizowanego posiadają zróżnicowaną powierzchnię zabudowy. Mając na uwadze powierzchnie działki objętej zainwestowaniem oraz sam charakter inwestycji w treści analizy wywiedziono, iż możliwym jest zrealizowanie inwestycji o podanych powyżej parametrach. Kolegium zapoznawszy się ze szczegółowymi wyjaśnieniami zawartymi w decyzji oraz ustaleniami dokonanymi w samej analizie (w szczególności - wywód w tym zakresie znajduje się na karcie nr 266 akt sprawy), również w tym wypadku nie dopatrzyło się nieścisłości lub innych nieprawidłowości w określeniu omawianego parametru. Wszystkie przyjęte wartości wynikają bowiem ze stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, zaś ustalania w tym zakresie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione. Określono również powierzchnię biologicznie czynną w wartości min. 50% terenu objętego wnioskiem, co spowodowane jest występowaniem licznych terenów zielonych oraz łąk, a także przydomowych ogrodów. Wskazano dalej, iż w decyzji szerokości elewacji frontowej planowanego budynku określono w przedziale od 9 m z tolerancją +/- 20% (w kierunku drogi), w oparciu po postanowienia § 6 ust. 2 rozporządzenia przewidującego odstępstwo od standardowej metody wyznaczenia omawianego parametru, o ile wynika to ze sporządzonej analizy. Wskazano, iż średnia z obszaru analizowanego omawianego parametry wynosi około 9 metrów - dla wszystkich budynków i waha się ona od 5 do 13 metrów. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w sposób powyższy zostało w sposób należyty uzasadnione i szczegółowo opisane. Odnosząc się do wyznaczenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium uznało, że została ona wyznaczona w sposób prawidłowy od 3 m do 6 m. Jako prawidłowe uznano także wyznaczenie wysokości do kalenicy w przedziale od 8 do 10 m przy zastosowaniu dachu połaciowego, dwuspadowego, o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°. Organ I instancji wskazał, zaś organ II instancji to stanowisko podzielił, że wysokość głównych kalenic w obszarze analizowanym waha się w przedziale od 3 m do 10 m. Średnia wysokość to 6, 5 m. Zaakcentowano, że wyznaczając ten parametr uwzględniono zabudowę położoną w najbliższym sąsiedztwie inwestycji. Budynek na działce [...] posiada wysokość do kalenicy 10m, budynek [...] posada wysokość do kalenicy 10m, budynek na działce [...] posiada wysokość do kalenicy 9 m. Kolegium wskazało, że przyjęte wartości wynikają one wprost z wartości poszczególnych budynków najbliżej zlokalizowanych względem terenu inwestycji, zaś określenie wysokości wraz z geometrią dachu zostało prawidłowo wkomponowane w zastany ład przestrzenny i należycie uzasadnione. Z kolei geometria dachu nawiązuje do średniej z obszaru analizowanego, która to waha się do 5 st. do 45 st., jednakże najczęściej budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają ten parametr w wartości od około 35 st. do około 45 stopni (karta nr 267). Organ odwoławczy zaakcentował, że autorka analizy dokonała odrębnego opisu każdego z istniejących budynków z obszaru analizowanego, których parametry zostały opisane i omówione w treści opracowania. Z zestawienia wartości poszczególnych parametrów wynika, iż określając poszczególne parametry planowanej inwestycji nawiązano do gabarytów najbliższej zabudowy, względem terenu inwestycji tj. zabudowy istniejącej na działkach nr: [...], nr [...] i nr [...]. Z danych tych, w ocenie tut. Kolegium wynika niewątpliwie, iż inwestycja wpisze się w zastany ład przestrzenny, zaś parametry zostały dopasowane do istniejącej zabudowy. Zauważyć także należy, iż parametry opisane powyżej, zostały wyznaczone na zasadzie odstępstwa od standardowych metod ich wyznaczenia określonych w/w przepisami rozporządzenia wykonawczego. Jednakże, ich analiza pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, że gabaryty planowanej zabudowy zostały dostosowane do otoczenia i zastanego ładu przestrzennego, zaś każda z wartości wyznaczonego parametru została uzasadniona w sposób wystarczający. Dalej Kolegium zauważa, iż wszystkie wątpliwości związane z wyznaczeniem poszczególnych parametrów jakie Kolegium sygnalizowało w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 5 lutego 2023 r. zostały wyeliminowane na etapie ponownie prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że spełnione są pozostałe warunki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, inwestycja posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej i jest to dostęp bezpośredni do drogi nr [...] przez istniejący zjazd na działce objętej warunkami zabudowy. W odpowiedzi na zarzuty odwołania, w decyzji wskazano także wyraźnie i szczegółowo, iż inwestycja nie może pogarszać stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Wskazano również jakie instalacje wodne i rozwiązania związane z ochroną wód na sąsiednich będą musiały być zrealizowane dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił również w odpowiedzi na zarzuty odwołania, że spełnienie warunków wynikających z prawa budowlanego przynależy do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego związanego z odrębnym postepowaniem w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniem pozwolenia na budowę. Z tą decyzją nie zgodziła się Pani A. K. W skardze na wyżej wymienioną decyzję zarzuciła: 1. naruszenie art. 61 ust.5 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz arl.7 i art.77 ustawy kodeks postępowania administracyjnego; organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, 2. organ-Burmistrz Miasta i Gminy Skała dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3. decyzja wydana została z naruszeniem art.107 § 1 pkt.6 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, bowiem brak jest w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; decyzja ma niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne; 4. decyzja wydana została z naruszeniem rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26.08.2003 r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5. w decyzji nieprawidłowo wyznaczono szerokość elewacji frontowej budynku - 9 m ponieważ budynek o tych parametrach spowoduje naruszenie praw skarżącej jako sąsiada, nie ma bowiem możliwości usytuowania budynku o tych parametrach; nieprawidłowo ustalono geometrię dachu; 6. usytuowanie budynku w granicy z działka skarżącej nr [...], co narusza art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, ingeruje w prawo własności skarżącej; 7. w decyzji brak jest szczegółowego odprowadzania wód opadowych z budynku, który ma powstać i z terenu działki. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c)inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jeśli zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024, poz.1130, dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji. Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego też ustalone w takiej decyzji cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy muszą mieć oparcie w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz muszą być wyznaczone w sposób konkretny i niebudzący wątpliwości. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu. Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W orzecznictwie sądowym utrwalone są poglądy na temat roli, znaczenia i standardów, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela i przyjmuje jako własne. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21). Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 77/20). Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajdującym zastosowanie na mocy § 12 nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Nowych Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024, poz. 1116) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. W pierwszej kolejności należy zbadać prawidłowość wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego. Ze znajdującej się w aktach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 269 a.a.) wynika, że z uwagi na niewielką szerokość frontu działki (12 m), aby uczynić zadość wymogom ustawowym obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m od terenu inwestycji. Został on nieco poszerzony od strony zachodniej terenu inwestycji (od strony działki [...]) w celu dostosowania do granic terenu i zapewnienia prawidłowej oceny układu urbanistycznego. W ocenie Sądu obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami prawa. W istocie nie ma ona charakteru symetrycznego wokół terenu inwestycji zwłaszcza od strony działek [...] i [...], jednak zwiększenie odległości od terenu inwestycji daje się uzasadnić kształtem działek, które są długie i wąskie, nie mieszcząc się w całości w promieniu 50 m., a jednocześnie stanowią najbliższych kontekst urbanistyczny dla rozpatrywania uwarunkowań przestrzennych dla planowanej inwestycji. W analizie wskazano działki dostępne z tej samej drogi publicznej, umożliwiające ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy. Jako działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 u.p.z.p. wskazano działki [...], [...], [...], [...] i [...]. W analizie przedstawiono, jak kształtują się poszczególne cechy, wskaźniki i parametry zabudowy w obszarze analizowanym. Ogólnie rzecz ujmując są to budynki mieszkalne jednorodzinne, o niewielkim wskaźniku powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej w przedziale od 5 m do 13 m, wysokości do kalenicy od 3m do 10m, dachu połaciowym o kacie nachylenia połaci dachowych od 35° do 45°. Dokonując oceny zgodności z prawem wyznaczenia cech, wskaźników i parametrów planowanej zabudowy na części działki nr [...] obręb [...], Gmina S. zauważyć należy, że budynek ten wpisuje się w ciąg budynków mieszkalnych położonych przy drodze publicznej na działkach [...], [...] i [...] (po tej samej stronie co teren inwestycji) oraz [...] i [...] po przeciwnej stronie od terenu inwestycji. Wpisuje się zatem w zastany układ przestrzenny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z załącznika graficznego do analizy wynika, że linia zabudowy kształtuje się w sposób zróżnicowany w obszarze analizowanym. Dlatego wyznaczono ją w odległości 6m od zewnętrznej krawędzi drogi publicznej na zasadzie odstępstwa od § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. jako linię nieprzekraczalną. Oznacza to, ze obiekt kubaturowy może być odsunięty dalej od tej linii, ale nie może jej przekroczyć. W ocenie Sądu, mając na uwadze uwarunkowania przestrzenne występujące w terenie mimo, że spodziewać można było się szerszego uzasadnienia tego odstępstwa, w realiach niniejszej sprawy wyznaczony parametr odpowiada prawu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu ustalono na poziomie 0, 07 do 0, 12 odstępując tym samym od wskaźnika średniego na poziomie 0, 06. Wskazano przy tym uzasadnienie dla takiego wyznaczenia wskaźnika, to jest okoliczność, że inwestycja obejmuje jedynie część działki oraz mając na uwadze charakter i rozmiar inwestycji przy dopuszczonym parametrze, który sprawia, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na ład przestrzenny Dalej, szerokość elewacji frontowej została ustalona na poziomie wskaźnika średniego, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. W ocenie Sądu parametr ten został wyznaczony prawidłowo. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na zasadzie odstępstwa od § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w przedziale od 3 m do 6 m. Z analizy wynika, że parametr ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany, wartość średnia wynosi 4, 3 m, minimalny parametr wynosi 2, 5 m zaś maksymalny 6 m (k. 266 a.a.). Analizator wskazał, że uśredniony parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej będzie mieścił się w granicach wyznaczonych przez parametr maksymalny i minimalny, a jego wyznaczenie na tym poziomie nie będzie miało negatywnego wpływu na ład przestrzenny. Ustalając geometrię dachu nawiązano do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym (najczęściej dachy połaciowe w przedziale od 35° do 45°), wyznaczając kąt nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°. Wysokość kalenicy zaś ustalono w przedziale od 8 m do 10 m. W uzasadnieniu wyznaczenia tego parametru wskazano, że budynki o podobnych parametrach występują w obszarze analizowanym, zaś wyznaczenie ich w w/w przedziale nie wpłynie negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego. Organ przeanalizował także spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości, że teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej, dz. [...]) przez istniejący zjazd, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zbadano też warunki zabudowy wynikające z przepisów szczególnych w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, ochrony gruntów rolnych i leśnych, wód, gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem (pkt 6, załącznik nr 2 decyzji organu I instancji). Podsumowując planowane zamierzenie inwestycyjne ma być usytuowane między zabudowaną działką [...] (wskaźnik powierzchni zabudowy 0, 02, szerokość elewacji frontowej 10 m, wysokość do kalenicy 10 m, kąt nachylenia połaci dachowych 45°; obok zabudowana działka [...], wskaźnik powierzchni zabudowy 0, 07, szerokość elewacji frontowej 13 m, wysokość do kalenicy 10 m, kąt nachylenia połaci dachowych 45°) oraz znajdującą się w pobliżu zabudowaną działką [...] (wskaźnik powierzchni zabudowy 0, 02, szerokość elewacji frontowej 12 m, wysokość do kalenicy 10 m, kąt nachylenia połaci dachowych 45°). Analiza parametrów zabudowy na w/w działkach będących działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastany układ przestrzenny w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, co następuje. Za niezasadny należy uznać zarzut, że wyznaczony parametr szerokości elewacji frontowej 9m i dopuszczalność zlokalizowania budynku w granicy działki skarżącej spowoduje naruszenie art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. W tej kwestii Sąd zwraca uwagę skarżącej na okoliczność, że proces inwestycyjny w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego składa się z dwóch etapów. Pierwszy wiąże się z ustaleniem, czy projektowana zabudowa wpisuje się w zagospodarowanie terenu w obszarze analizowanym pod względem cech, wskaźników i parametrów zabudowy. Na tym etapie brak jest jeszcze skonkretyzowanego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Nie wskazuje się także konkretnego umiejscowienia zabudowy kubaturowej. Umiejscowienie zabudowy kubaturowej determinują bowiem przepisy prawa budowlanego oraz przepisy techniczno-budowlane, w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1225, dalej r.w.t.). Te ostatnie przepisy dotyczą m.in. problematyki usytuowania budynku i dopuszczalności zabudowy w granicy z działka sąsiednią (§ 12 r.w.t.). Na te przepisy jako znajdujące zastosowanie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego wskazano w zaskarżonej decyzji (punkt "Inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy architektoniczno-budowlanej"). Na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądzono, ani nie nakazano zabudowy w granicy z działką skarżącej. Dopuszczalność wzniesienia obiektu kubaturowego w granicy z działką skarżącej będzie badana na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut braku w decyzji szczegółowego rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych z budynku, który ma powstać i z terenu działki. W pkt 2.2. lit. b zaskarżonej decyzji określono w sposób wystarczający dla tego etapu inwestycyjnego zagospodarowanie wód opadowych na terenie przeznaczonym pod przyszła inwestycję. Szczegółowe warunki ustalone będą zgodnie z przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, na który wskazano powyżej (rozdział 5 r.w.t.). Wobec tego, że nie stwierdzono naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również takiego naruszenia przepisów postepowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.